II SAB/Lu 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 10 maja 2022 r. Fundacja [...] w L. (dalej jako: "skarżąca", "strona", "Fundacja"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w Lublinie dalej jako organ) w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Skarga ta została wywiedziona w następującym stanie faktycznym: W dniu 3 kwietnia 2022 r. Fundacja wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego poprzez udostępnienie treści wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 pn. "Mobilny LOF" oraz "Wygodniej, szybciej, bezpieczniej - poprawa spójności komunikacyjnej województwa lubelskiego poprzez budowę i przebudowę dróg powiatowych usprawniających dostępność komunikacyjną do regionalnych i subregionalnych centrów rozwoju". W odpowiedzi organ pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r., poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek nie może zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021r., poz. 1641), dalej "u.o.d.p.w.i.s.p.", z uwagi na fakt, że wskazane przepisy ustawy nie mają zastosowania w odniesieniu do zgłoszonego żądania. Organ w tym zakresie powołał się na przepisy art. 7 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. oraz art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818), dalej "ustawa wdrożeniowa", zgodnie z którym dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu konsekwencją wyłączenia dostępności wskazanych dokumentów i informacji w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej, jest to, że dostęp do przedmiotowych dokumentów i informacji nie przysługuje również w trybie u.o.d.p.w.i.s.p., który to akt prawny powiązany jest ściśle przedmiotowo z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlegała udostępnieniu. Wnioskodawca na gruncie u.o.d.p.w.i.s.p. uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej, z uwagi na odmienne zasady i tryb do informacji będących informacjami publicznymi, określony w ustawie wdrożeniowej. W ocenie organu przepis art. 37 ust.6 ustawy wdrożeniowej należy odczytywać szerzej tj. jako przepis odnoszący się także do u.o.d.p.w.i.s.p. Skarżąca w powołanej na wstępie skardze wskazała na lakoniczność odpowiedzi organu oraz podkreśliła, że wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu w trybie reuse, gdyż stanowią informację sektora publicznego, a żaden przepis prawa nie ogranicza ich udostępnienia. Strona wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021r., poz. 1641). Wyjaśnić należy, że powołana ustawa implementuje dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z 20.06.2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego – dalej "dyrektywa 2019/1024" oraz zastąpiła ustawę z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Wskazana dyrektywa 2019/1024 zastąpiła natomiast poprzednią dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Informacja sektora publicznego to każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 2 pkt 8 u.o.d.p.w.i.s.p.). Stosując ustawę o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego należy mieć na uwadze, że każda z tak określonych informacji musi być brana pod uwagę jako potencjalnie podlegająca udostępnieniu lub przekazaniu w celu ponownego wykorzystywania, chyba że w konkretnym przypadku zastosowanie ma któryś z przepisów ograniczających prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego – wyjątki te określone są w art. 6, oraz w art. 4, art. 7 i art. 10 ust. 4 u.o.d.p.w.i.s.p. Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 u.o.d.p.w.i.s.p. jako wykorzystywanie przez użytkowników informacji sektora publicznego w jakimkolwiek celu, z wyjątkiem wymiany informacji sektora publicznego między podmiotami zobowiązanymi wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji sektora publicznego na gruncie u.o.d.p.w.i.s.p. są podmioty wskazane w art. 3. Z treści art. 3 u.o.d.p.w.i.s.p. wynika, że do podmiotów zobowiązanych na jej gruncie należą chociażby urzędy gmin, starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie, a także większość samorządowych jednostek organizacyjnych i spółek samorządu terytorialnego, ponieważ podmioty te zaliczają się odpowiednio do jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych, bądź też do osób prawnych utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, których strukturę finansową lub właścicielską na tle przesłanek wskazanych w art. 3 pkt 3–4 u.o.d.p.w.i.s.p. określić można ogólnie jako "samorządową", bądź też spełniają pozostałe kryteria wskazane w art. 3 pkt 5 u.o.d.p.w.i.s.p. W kontekście zakresowych ograniczeń natomiast wskazać należy na: – art. 4 ust. 1 pkt 2 u.o.d.p.w.i.s.p., z którego wynika, że ustawy tej nie stosuje się m.in. do państwowych instytucji kultury, samorządowych instytucji kultury oraz innych podmiotów prowadzących działalność kulturalną, o których mowa w art. 2 ustawy z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z wyjątkiem muzeów państwowych i muzeów samorządowych w rozumieniu przepisów ustawy z 21.11.1996 r. o muzeach oraz bibliotek publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 27.06.1997 r. o bibliotekach, – art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.d.p.w., który stanowi, że ustawy nie stosuje się do podmiotów, o których mowa w art. 2 ustawy z 14.12.2016 r. – Prawo oświatowe, z wyjątkiem bibliotek pedagogicznych w rozumieniu przepisów ustawy o bibliotekach. Wyłączenia z art. 4 ust. 1 u.o.d.p.w. nie dotyczą informacji, które muszą pojawić się obowiązkowo w BIP, co oznacza, że w ich przypadku szkoły, przedszkola czy inne placówki oświatowe, a także samorządowe ośrodki kultury i inne tego rodzaju instytucje kultury objęte są działaniem ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a zatem zobowiązane są w tym zakresie zapewnić ponowne wykorzystywanie takich informacji. Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego przekazywanych na wniosek reguluje rozdział u.o.d.p.w.i.s.p. Wniosek o ponowne wykorzystywanie wnosi się do podmiotu zobowiązanego w przypadkach, gdy informacje sektora publicznego:1) nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej lub w portalu danych; 2) są udostępniane w innym systemie teleinformatycznym niż określony w pkt 1 i nie zostały określone warunki ponownego wykorzystywania lub opłaty za ponowne wykorzystywanie albo nie poinformowano o braku takich warunków lub opłat; 3) będą wykorzystywane na warunkach innych niż zostały dla tych informacji określone; 4) są udostępniane lub zostały przekazane na podstawie innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Wniosek może dotyczyć umożliwienia ponownego wykorzystywania, w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, informacji sektora publicznego gromadzonych i przechowywanych w systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego. W rozdziale 9 u.o.d.p.w.i.s.p. precyzuje się także warunki formalne wniosku, sposób i termin jego rozpatrzenia, zakres rozstrzygnięcia, przypadki wydawania decyzji administracyjnych, a także pewne modyfikacje dotyczące postępowania odwoławczego oraz postępowania przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.o.d.p.w.i.s.p. organem odwoławczym od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz od decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie jest minister właściwy do spraw informatyzacji. Ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego określone zostały w art. 6 u.o.d.p.w.i.s.p., w którym obszernie wskazuje się, kiedy korzystanie z tego prawa jest ograniczone oraz w jakim zakresie. Uzupełnieniem regulacji wskazanego przepisu jest art. 4 ust. 2 u.o.d.p.w.i.s.p., zgodnie z którym przepisów tej ustawy nie stosuje się do ISP, której udostępnianie lub przekazanie zostało uzależnione od wykazania przez użytkowników interesu prawnego lub faktycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ograniczeń ponownego wykorzystywania upatrywać należy także w regulacji art. 7 u.o.d.p.w.i.s.p., który stanowi, że przepisy ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu lub ponownego wykorzystywania informacji będących informacjami sektora publicznego, a także deklaruje, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów o ochronie danych osobowych. (zob. M. Sakowska-Baryła, Wstęp do otwartych danych sektora publicznego w jednostkach samorządu terytorialnego, LEX/el. 2021.). W niniejszej sprawie skarżąca zwracała się do organu o udostępnienie treści wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 pn. "Mobilny LOF" oraz "Wygodniej, szybciej, bezpieczniej - poprawa spójności komunikacyjnej województwa lubelskiego poprzez budowę i przebudowę dróg powiatowych usprawniających dostępność komunikacyjną do regionalnych i subregionalnych centrów rozwoju". Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast powołany powyżej przepis art. 7 ust.1 u.o.d.p.w.i.s.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. W tym zakresie ustawodawca przyznał prymat regulacjom szczególnym, przed regulacjami omawianego aktu prawnego. Treść art. 7 ust. 1 sprzyja ustaleniu relacji między dostępem do informacji publicznej a ponownym wykorzystywaniem informacji sektora publicznego Zasadne jest przyjęcie, że zastosowanie ma ustawa szczególna, która określa odmienne zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego niż u.o.d.p.w.i.s.p. (zob. B. Fischer, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] B. Fischer, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, J. Wyporska-Frankiewicz, Ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 7.). W związku z powyższym wyłączenia dostępności wskazanych dokumentów i informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest to, że dostęp do przedmiotowych dokumentów i informacji w postaci treści wniosków o dofinansowanie nie przysługuje również w trybie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który to akt prawny, powiązany jest ściśle przedmiotowo z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że nie każda informacja publiczna, pomimo że stanowi informację sektora publicznego, podlega automatycznie ponownemu wykorzystaniu. Przepisy odrębne względem u.o.p.w.i.s.p., mogą odmiennie regulować warunki i zasady dostępu, w tym wyłączać dostęp do takich informacji, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej należy odczytywać szerzej, tj. jako przepis odnoszący się także do u.o.p.w.i.s.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 294/17). Nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie, przepisy tej ustawy jak i wskazane przepisy ustawy wdrożeniowej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego uzyskałby dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, jakie zostały określone w ustawie wdrożeniowej. W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Na gruncie art. 7 ust. 1 poprzedniej ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego z 2016 r., który jest tożsamy z obecnie obowiązującym przepisem u.o.p.w.i.s.p., w literaturze i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź innym określającym zasady dostępu do informacji, to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (zob. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Wyd. Ministerstwo Cyfryzacji, Warszawa 2016 r., str. 53, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1820/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt SA/Wa 294/17). W niniejszej sprawie w taki sposób został rozpoznany wniosek z dnia 3 kwietnia 2022 r., bowiem organ wskazując na treść art. 7 ust.1 u.o.p.w.i.s.p. poinformował stronę, że wniosek nie może zostać rozpatrzony w oparciu o u.o.p.w.i.s.p. ze względu na treść art. 37 ust.6 ustawy wdrożeniowej. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.