II SAB/Lu 67/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 18 listopada 2013 r. do Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie wpłynęło pismo K. Z. w którym powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się on o udostępnienie mu: 1. wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2005 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IX K 1390/01; 2. aktu oskarżenia wraz z uzasadnieniem i wykazem dowodów, których przeprowadzenia domagał się oskarżyciel na rozprawie w sprawie IX K 1390/01 oraz; 3. apelacji prokuratora od ww. wyroku. W odpowiedzi na złożony wniosek Prezes Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie w dniu 29 listopada 2013 r. przesłał wnioskodawcy zanonimizowaną kserokopię sentencji żądanego wyroku, wskazując jednocześnie, że uwzględnienie wniosku w pozostałym zakresie nie jest możliwe z uwagi na wypożyczenie i przesłanie akt o sygn. IX K 1390/01 do Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Lublinie. Wskazał jednocześnie, iż żądana informacja zostanie udostępniona niezwłocznie po zwrocie akt. W następnej kolejności pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. Prezes Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 uwzględnienie wniosku w niezrealizowanym dotychczas zakresie nie jest możliwe. Powołując się na uzasadnienie uchwały wskazał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie przepisami takimi są m.in. art. 156 k.p.k., a także § 92 i nast. Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. - Regulamin urzędowania sądów powszechnych. Tak więc, uprawnienia podmiotowe związane z dostępem do akt postępowań karnych i otrzymywania z nich dokumentów regulują przede wszystkim stosowne przepisy procesowe, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z tego samego dnia K. Z. zakwestionował powyższe stanowisko Prezesa Sądu, podnosząc, że znana jest mu treść przywołanej uchwały NSA, która - jego zdaniem - nie ma zastosowania w sprawie, dotyczyła bowiem akt sprawy jako całości, a nie konkretnych dokumentów. Z tego względu wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku, wskazując, że w przypadku niepodzielenia jego stanowiska, złoży do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. W dniu 24 stycznia 2014 r. K. Z. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie, wnosząc o zobowiązanie go do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącego w dniu 18 listopada 2013 r. Wskazał, jako naruszone zachowaniem organu, przepisy art.1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 156 k.p.k. Jednocześnie wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP przepisów § 94 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych i art. 156 § 1 k.p.k. we wskazanym w poszczególnych punktach zakresie, ewentualnie o wystąpienie do pełnego składu NSA o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy art. 156 § 1 k.p.k. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13 jakoby art. 156 § 1 k.p.k. był przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest błędny i odosobniony. Stanowisko zawarte w tej uchwale całkowicie bowiem pozbawia obywateli prawa do informacji publicznej, co stoi w sprzeczności z celem tej ustawy. Powołując się na poglądy prezentowane w wyrokach sądów administracyjnych wywiódł, iż ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP jest dostęp do informacji o działalności organów władzy publicznej, a wszystkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w przepisach ustaw w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Dodał, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchwały NSA są wiążące, tylko w zakresie sentencji uchwały oraz stanu faktycznego na którym orzeczenie zostało wydane. Tym samym uzasadnienia uchwał nie są dla nikogo wiążące ani nie stanowią źródeł prawa. Co więcej - zdaniem skarżącego – brak było podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały bowiem dotychczasowa linia orzecznicza była jednolita. Konkludując - jego zdaniem - zarówno akt oskarżenia jak i sporządzona przez prokuratora apelacja stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Za nietrafny również uznał pogląd, że sprawa rozstrzygana przed danym organem jest sprawą indywidualną. Sprawa karna zawsze bowiem jest sprawą publiczną. Prokurator jako oskarżyciel publiczny reprezentuje bowiem interes społeczny, a nie indywidualny i działa w interesie wszystkich obywateli. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość ewentualnie o oddalenie skargi i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego. Argumentując pierwszy wniosek wskazał, że żądana informacja została stronie udzielona w związku z czym organ nie pozostaje w bezczynności. Zadanie oddalania skargi uzasadnił zaś przedstawioną dotychczas w sprawie argumentacją. Mianowicie dokonując szerokiej analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz orzecznictwa i piśmiennictwa wywiódł, że treść rozstrzygnięcia sądowego (wyroku) stanowi informacje publiczna w takim tylko zakresie, w jakim rozstrzygnięcie to zawiera dane publiczne, czyli o informacje odnoszące się do sfery publicznej (do działalności organu władzy publicznej). Co więcej kwestia dostępu do takiego orzeczenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ewentualnie zasięg takiego udostępnienia zależy od rozstrzygnięcia relacji między jej przepisami, a przepisami ustaw szczególnych. Dostęp do akt postępowania sądowego regulują natomiast właściwe przepisy procesowe - k.p.c. i k.p.k. Dodatkowo poza tymi przepisami istotna jest regulacja zawarta w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych i to tym przepisom należy dać pierwszeństwo w kwestii dostępu do akt postępowania. Inne rozumienie tego zagadnienia naruszałoby zasadę wyrażoną w treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem dawałoby prymat tej ustawy nad innymi uregulowaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak natomiast stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie - "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) p.p.s.a. Innymi słowy w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie - możliwe jest zaskarżenie samego zachowania się organu administracji (jego bezczynności), a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązkiem sądu w takiej sytuacji jest ustalenie (w pierwszej kolejności) czy organ będący adresatem wniosku jest zobligowany do żądanego działania i w istocie tego działania nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o obowiązkach organu i wynikających z nich uprawnieniach. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że stan prawny przedmiotowego zagadnienia regulowany jest przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) zwanej dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. I tak zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Niewątpliwie na mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a jak stanowi art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. , poz. 427 ze zm.) organem sądu rejonowego jest prezes sądu. Jest to zatem, w świetle u.d.i.p., podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Uznawszy zatem, że prezes sądu należy do kręgu podmiotów zobowiązanych przepisami u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, należało ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji skarżącego w istocie podlega regulacjom tej ustawy. Dopiero bowiem taka konstatacja pozwala na stwierdzenie, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym celu należy rozpocząć od wskazania, że załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma do wyboru jedno z następujących rozwiązań: Po pierwsze, uwzględniając wniosek, udziela żądanej informacji w formie czynności materialno - technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); Po drugie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie bądź nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie - również w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 , art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia o nowym terminie albo innym sposobie udostępnienia informacji wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy); Po trzecie, wydaje decyzję odmowną w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1) po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Wreszcie po czwarte, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bądź gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji odmownej, ale powiadamia wnioskodawcę na piśmie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi) o tym fakcie. Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu właśnie tego typu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co czyni niezasadnym zarzuty strony dotyczące bezczynności organu. Przepisy omawianej ustawy nie uprawniają bowiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, która nie spełnia kryteriów "informacji publicznej". Mianowicie, zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Jak się przyjęło w orzecznictwie definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie jest bardzo ogólnikowa, dlatego przy rozstrzyganiu, czy dana informacja posiada walor informacji publicznej, pomocny jest przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który jednak poprzez zastosowanie w nim sformułowania "w szczególności", oraz "w tym o" zawiera wyliczenie jedynie przykładowe, o otwartym charakterze. Ujmując to w skrócie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa Kluczowe jednak jest to, że przepisy u.d.i.g. nie dotyczą udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy omawianej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tak więc w sytuacji, gdy inny akt prawny reguluje materię dostępu do informacji publicznej, to ta inna ustawa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej więc sytuacji, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdzie zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (LEX nr 1399808), przepisami w sposób odmienny regulującymi zasady i tryb dostępu do informacji publicznej są m.in. art. 73-74 k.p.a., art. 156 i 321 k.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 k.p.c., czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. Z treści istotnego z punktu widzenia żądania strony art. 156 § 1 k.p.k. wynika, że prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przysługuje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom (podkreślenie Sądu). Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Zasady i tryb dostępu do akt sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym znajdują się również w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007r. o nazwie Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38 Nr 249) wydanym na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Zestawienie przepisów rozdziału 8 działu III tego Regulaminu z przywołaną treścią art. 156 § 1 zd. drugie k.p.k. pozwala przyjąć, że regulacje te dotyczą nie tylko stron i innych uprawnionych osób, lecz również podmiotów niemających uprawnień procesowych, a takim podmiotem jest również skarżący. Konkludując, skoro przepisy art. 156 § 1 k.p.k. i § 94 Regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania przewiduje możliwość dostępu do dokumentów znajdujących się w akt sądowych, to oczywistym jest, że przepisy te są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. Innymi słowy, skoro materia udostępnienia informacji, będącej przedmiotem wniosku strony, została określona w innym akcie prawnym niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, to ta inna ustawa (w tym wypadku k.p.k.) powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest bowiem bezwzględną normą kolizyjną ustanawiająca zasadę pierwszeństwa ustaw szczególnych przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z tej przyczyny Prezes Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie nie był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji w trybie u.d.i.p., lecz wystarczającym było poinformowanie skarżącego pismem o treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p oraz przepisów szczególnych i o sposobie ich rozumienia przez organ, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z dnia 18 listopada 2013 r. nie dotyczył udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów za nietrafne Sąd uznał wszystkie zarzuty strony wskazane w skardze dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia zarówno do Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z zadanymi przez skarżącego wnioskami. Rozważane w sprawie zagadnienia nie budzą bowiem wątpliwości Sądu zarówno natury konstytucyjnej, jak i z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.