II SAB/Lu 68/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Kazimierza Dolnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. M. S. (dalej także jako "skarżący" lub "wnioskodawca") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Burmistrza Kazimierza Dolnego w sprawie wniosku z dnia 22 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi skarżący zarzucił organowi, że wskutek swojej bezczynności dopuścił się w przedmiotowej sprawie naruszenia: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 1 ust. 1 ustawy. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 22 lutego 2023 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 6 lutego 2023 r. złożył do Burmistrza Kazimierza Dolnego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczący m.in. spisów zdawczo-odbiorczych w sprawie przekazania do archiwum zakładowego Urzędu Miasta Kazimierz Dolny kopert dowodowych osób zmarłych. W dniu 15 lutego 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź na powyższy wniosek, zawierającą żądane spisy zdawczo-odbiorcze. W ocenie skarżącego, były one jednak na tyle ogólne, że nie można było na ich podstawie wywnioskować, jakie koperty dowodowe osób zmarłych zostały przekazane do archiwum, a jakie pozostały jeszcze w Wydziale. W związku z powyższym w dniu 16 lutego 2023 r. skarżący wystąpił do organu z zapytaniem, czy do spisów zdawczo-odbiorczych, które zostały mu przekazane, zostały sporządzone dodatkowe ewidencje, które pomogłyby określić, czyje koperty dowodowe zostały przekazane do archiwum zakładowego. W odpowiedzi organ w dniu 22 lutego 2023 r. poinformował skarżącego, że posiada ewidencję kopert dowodowych osób zmarłych, które zostały przekazane do archiwum zakładowego, jednak ewidencja ta zawiera dane osobowe i nie może zostać udostępniona. W tej sytuacji skarżący w dniu 22 lutego 2023 r. skierował do Burmistrza Kazimierza Dolnego kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej (będący przedmiotem skargi), w którym zwrócił się o udostępnienie ewidencji kopert dowodowych osób zmarłych, które zostały przekazane do archiwum zakładowego. Skarżący podkreślił, że przepisy o ochronie danych osobowych nie mają w tym wypadku zastosowania, albowiem nie dotyczą osób zmarłych. W dniu 8 marca 2023 r. skarżący otrzymał odpowiedź na powyższy wniosek, w której organ stwierdził, że żądana ewidencja nie ma charakteru informacji publicznej, bowiem stanowi jedynie dokument roboczy i należy ją zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych. Skarżący nie zgodził się z dokonaną kwalifikacją żądanej informacji. Zwrócił uwagę, że organ na podstawie żądanej ewidencji udostępnia innym podmiotom dokumentację kopert dowodowych. Bez tej ewidencji skorzystanie z zasobu archiwum zakładowego organu w zakresie kopert dowodowych byłoby bardzo utrudnione i polegałoby na ręcznym przeszukiwaniu 1053 kopert w poszukiwaniu interesującej teczki. W ocenie skarżącego, informacji będącej przedmiotem jego wniosku nie sposób zakwalifikować jako dokument wewnętrzny. Stanowi ona zatem informacje publiczną, której nieudostępnienie zgodnie z wnioskiem powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Kazimierza Dolnego wniósł o jej oddalenie w całości, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Kazimierz Dolny kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi organ potrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 marca 2022 r., wystosowanym do skarżącego w odpowiedzi na wniosek z dnia 22 lutego 2023 r., a także w piśmie z dnia 20 lutego 2023 r., będącym odpowiedzią na wcześniejszy wniosek skarżącego. Organ ponownie podkreślił, że ewidencja kopert dowodów osobistych nie jest informacją publiczną, gdyż została sporządzona jako dokument roboczy. Wyjaśnił, że wnioskowana ewidencja została sporządzona na użytek wewnętrzny i porządkowy, w celu szybkiego odnalezienia właściwych kopert dowodowych, w przypadku, gdy o wgląd do nich wnioskują uprawnione podmioty na podstawie art. 75 ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Organ podniósł ponadto, że wprawdzie dane osobowe osób zmarłych nie są ustawowo chronione, jednak - jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 706/21 - rozpowszechnianie informacji o zmarłych poddane jest ograniczeniom, które mają źródło w ochronie praw osobistych - art. 23 i art. 24 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy. W wyniku rozpoznania skargi w tym trybie Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Burmistrz Kazimierza Dolnego nie dopuścił się bowiem zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 lutego 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Kazimierza Dolnego – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Organ ten może być zatem adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś wniosek taki winien każdorazowo załatwić według trybu określonego przepisami powołanej ustawy. Zasadą jest, że jeżeli przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja dotycząca sprawy publicznej, a tym samym posiadająca – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – walor informacji publicznej, zaś organ będący adresatem wniosku informacją tą dysponuje, winien on – zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – udostępnić ją bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w uzasadnionych sytuacjach może również odmówić udostępnienia informacji. Odmowa taka wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podstawy do wydania takiej decyzji zachodzą na przykład w sytuacji, gdy żądana informacja, pomimo posiadania walorów informacji publicznej, jest informacją chronioną na zasadach przewidzianych w art. 5 ust. 1 (w związku z przepisami innych ustaw) lub ust. 2 u.d.i.p. Poglądy doktryny i orzecznictwa wskazują jednak również na możliwość "bezdecyzyjnego" zakończenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy jednocześnie nie dochodzi do udostępnienia wnioskowanej informacji. Ma to miejsce m.in. wtedy, gdy informacja będąca przedmiotem wniosku – wbrew przekonaniu wnioskodawcy – nie posiada waloru informacji publicznej. W takiej sytuacji adresat wniosku powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się pojęciu objętym u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 313-315). W związku z powyższym w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit., str. 106). Zatem okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ odpowiedział pisemnie na wniosek skarżącego, dokonując tej czynności z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie przesądza z góry o braku bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem w udzielonej odpowiedzi organ stwierdził, że żądany przez skarżącego dokument nie spełnia kryteriów informacji publicznej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, zobowiązany jest stanowisko to zweryfikować. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z dnia 22 lutego 2023 r. było udostepnienie ewidencji kopert dowodowych osób zmarłych, które zostały przekazane do archiwum zakładowego Urzędu Miasta Kazimierz Dolny. O prowadzeniu przez organ takowej ewidencji skarżący dowiedział się z odpowiedzi organu na jego poprzedni wniosek dotyczący spisu zdawczo-odbiorczego kopert dowodowych przekazanych do archiwum Urzędu. O ile organ nie kwestionował publicznego charakteru wskazanego spisu zdawczo-odbiorczego, który został skarżącemu udostępniony, o tyle w przypadku żądanej następnie ewidencji kopert dowodowych osób zmarłych uznał już, że dokument ten ma charakter wewnętrzny i jako taki nie stanowi informacji publicznej. W ocenie Sądu, stanowisku organu nie sposób odmówić zasadności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29). Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić jednak trzeba, że charakter publiczny należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, zaś oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18, LEX nr 2865097). Należy bowiem mieć na względzie, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; opubl. CBOSA). Do tej kategorii należą tzw. dokumenty wewnętrzne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17, dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. też wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; opubl. w CBOSA). Dokument wewnętrzny to taki, który wprawdzie służy realizacji zadania publicznego, lecz nie przesądza o kierunkach działania organu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15, LEX nr 2440727). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit. str. 24, 206-208). Dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, służące wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, jak też związane wyłącznie z jego wewnętrzną organizacją pracy, stanowią zatem dokumenty wewnętrzne, które nie są informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, opubl. w CBOSA). Nie sposób nie zgodzić się z organem, że taki właśnie charakter ma prowadzona przez Urząd Miasta Kazimierz Dolny ewidencja kopert dowodowych osób zmarłych. Wymaga wyjaśnienia, że koperty dowodowe – jak wynika z treści art. 62 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 671 ze zm., dalej jako "u.d.o.") - służą przechowywaniu zgrupowanej dokumentacji związanej z dowodami osobistymi sporządzonej w formie papierowej. Koperty takie winny zawierać oznaczenie imieniem i nazwiskiem osoby, imieniem ojca, datą urodzenia, numerem PESEL oraz serią i numerem dowodu osobistego. W kopercie dowodowej przechowuje się w szczególności: 1) formularz odbioru dowodu osobistego; 2) nieodebrane dowody osobiste po upływie 6 miesięcy od dnia ich wydania; 3) unieważnione dowody osobiste nieprzekazane posiadaczom lub członkom najbliższej rodziny zgłaszającym zgon; 4) unieważnione dowody osobiste znalezione przez osoby trzecie; 5) dokument zawierający kod umożliwiający odblokowanie certyfikatu identyfikacji i uwierzytelnienia oraz certyfikatu podpisu osobistego. Dodać należy, że organami uprawnionymi do gromadzenia i przechowywania dokumentacji związanej z dowodami osobistymi są organy gminy oraz konsulowie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 60 u.d.o.). Powołana ustawa przewiduje jednocześnie, że dokumentację związaną z dowodami osobistymi przechowuje się przez 10 lat, licząc od dnia 1 stycznia roku następnego od daty zgonu posiadacza dowodu osobistego (art. 61 ust. 1). Ponadto art. 75 u.d.o. określa obowiązki w zakresie udostępniania dokumentacji związanej z dowodami osobistymi, a także wskazuje podmioty uprawnione do dostępu do takiej dokumentacji. Z tymi właśnie obowiązkami związane jest przekazywanie kopert dowodowych osób zmarłych do archiwum zakładowego danego organu. Jakkolwiek czynności z zakresu przekazywania kopert dowodowych osób zmarłych do archiwum zakładowego związane są z realizacją ustawowych obowiązków dotyczących przechowywania dokumentacji związanej z dowodami osobistymi oraz jej udostępnienia uprawnionym podmiotom, to jednak należy zauważyć, że sam proces przekazywania takich kopert, a także sposób ich późniejszego odnajdywania, nie został w żaden sposób uregulowany, a w szczególności ustawodawca nie nałożył na podmioty wskazane w art. 60 u.d.o. obowiązku prowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek rejestru lub ewidencji (ustawa przewiduje wyłącznie prowadzenie Rejestru Dowodów Osobistych o charakterze centralnym – art. 55 u.d.o.). Brak jest tym samym podstaw by zakwestionować wyjaśnienia organu, iż ewidencja żądana przez skarżącego została utworzona przez Urząd Miasta Kazimierz Dolny we własnym zakresie, jedynie na użytek wewnętrzny, w celu umożliwienia sprawniejszego odnajdywania określonych kopert dowodowych przekazanych do archiwum zakładowego. Wobec zaś takiego jej przeznaczenia nie stanowi ona ewidencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "f" u.d.i.p. Służy bowiem jedynie usprawnianiu działalności Urzędu i jest rozwiązaniem technicznym z zakresu wewnętrznej organizacji pracy tej jednostki, a zatem pełni jedynie rolę pomocniczą przy realizacji ustawowych obowiązków. Jednocześnie nie dotyczy w żaden sposób podmiotów zewnętrznych (wszak odnosi się do kopert dowodowych przekazanych do archiwum zakładowego, a więc wewnętrznej komórki Urzędu). Tego rodzaju ewidencja, prowadzona przez organ dobrowolnie, nie może zostać zakwalifikowana jako nośnik informacji publicznej, natomiast w świetle przytoczonych wcześniej poglądów orzecznictwa, w pełni uzasadnione jest przypisanie jej funkcji roboczej i stricte wewnętrznej. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy stanowisko organu, iż przedmiotowa ewidencja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Brak publicznego charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 22 lutego 2023 r. powodował, że organ nie był zobowiązany do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie określonym przepisami u.d.i.p., a jedynie do poinformowania wnioskodawcy, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co też organ uczynił w piśmie z dnia 7 marca 2023 r. W tym stanie rzeczy organowi nie można skutecznie zarzucić w tej sprawie bezczynności. Końcowo należy wyjaśnić, że zawarty w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postepowania, pomimo uznania skargi za niezasadną, nie mógł zostać uwzględniony, albowiem nie znajduje podstawy w przepisach p.p.s.a. Art. 209 p.p.s.a. formułuje zasadę, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Brak jest zatem podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w orzeczeniach innych niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Wyrok oddalający skargę, który zapadł w niniejszej sprawie, nie mieści się natomiast w katalogu określonym w art. 209 p.p.s.a. Zwrot kosztów w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym może uzyskać wyłącznie strona skarżąca i to tylko w razie wygrania sporu. Organ, który wygrywa sprawę w pierwszej instancji, nie ma prawa do uzyskania zwrotu kosztów, co więcej orzeczenie w tej materii jest niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 256/13, opubl. w CBOSA). Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.