II SAB/Lu 69/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 22 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę. Z. W. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) w sprawie z wniosku z 30 stycznia 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Kolegium z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych. Skarżący zarzucił Kolegium "brak postanowień w trybie niezwłocznym, zagrożenie życia od 2013 r.", pozostawianie wniosków bez rozpoznania z powodu wrogiego nastawienia organów do skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności "na podstawie wypaczenia art. 64 § 2 k.p.a. i dowolności na szkodę". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że na skutek nieusunięcia braków formalnych opisanego wyżej wniosku skarżącego, wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania, o czym poinformowano skarżącego pismem z 6 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Stosownie do art. 37 ust. 1 k.p.a. bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że zarzuty skarżącego dotyczące tego, iż Kolegium dopuściło się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania są bezzasadne. Wnioskiem z 30 stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Kolegium z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], utrzymującym w mocy postanowienie tego organu z [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu usług opiekuńczych. . Wniosek ten wpłynął do Kolegium 1 lutego 2018 r., zaś akta sprawy, niezbędne do jej rozpatrzenia wpłynęły na żądanie Kolegium od organu pierwszej instancji 23 lutego 2018 r. Następnie, pismem z 23 marca 2018 r. Kolegium, działając w oparciu o dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a., wezwało skarżącego do wskazania podstawy prawnej wznowienia, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismo to zostało doręczonemu skarżącemu 29 marca 2018 r. Określony w wezwaniu termin upłynął bezskutecznie, w związku z czym Kolegium w piśmie z 6 kwietnia 2018 r. poinformowało skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Ponadto wskazać trzeba, że skarżący jednym pismem z 22 marca 2018 r., które wpłynęło do Kolegium 26 marca 2018 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trzydziestu siedmiu sprawach, w tym w rozpoznawanej sprawie (k. 14 akt adm.). W ocenie Sądu, należy przyjąć, że powyższe pismo stanowi ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co oznacza, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić skutecznie Kolegium bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim Kolegium podejmowało w sprawie wymagane czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego z 30 stycznia 2018 r., bowiem po wpłynięciu tego wniosku zwróciło się do organu pierwszej instancji o udostępnienie akt sprawy i skierowało do skarżącego wezwanie do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie podstawy wznowienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium zasadnie wezwało skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez podanie podstawy wznowienia. Bezsprzecznie wniosek ten, nazwany "skargą", dotyczył dwudziestu kilku różnych spraw administracyjnych, a jego treść była niejednoznaczna. Skarżący oznaczył w nim bowiem dwadzieścia pięć numerów decyzji Kolegium, informując jednocześnie, że w przyszłości zamierza złożyć skargi na kolejne "decyzje SKO naruszające prawo rażąco od stycznia 2013 (I OSK 721/14) – pozostałe odmowy przyznania usług opiekuńczych". Jakkolwiek zatem w dalszej części pisma skarżący zawarł sformułowanie: "wznow. postęp. (winni z urzędu w SKO); podstawa: I OZ 1710/17 z 1.12.2017", oczywistym jest, że żądanie skarżącego zawarte w tym wniosku nie zostało sformułowane dostatecznie jednoznacznie. W tej sytuacji konieczne było zatem precyzyjne ustalenie żądania skarżącego, zwłaszcza, że od jego treści uzależniony był zakres rozstrzygnięcia sprawy, wszczętej na skutek tego podania, a nie z urzędu przez Kolegium. Tryb postępowania w takim przypadku określony został w art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący, zasadnie wezwany do wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Kolegium z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] i prawidłowo pouczony o konsekwencji niewykonania tego wezwania, nie uzupełnił braku wniosku o wznowienie postępowania, co obligowało organ do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania, o czym poinformowano stronę pismem z 6 kwietnia 2018 r. Podkreślenia wymaga, że sądowi jest wiadome z urzędu, że skarżący inicjuje bardzo wiele postępowań przed organami administracji publicznej i Sądem, wnosząc liczne pisma procesowe. Formułując żądania i tezy, skarżący często posługuje się równoważnikami zdań, które wymagają doprecyzowania, gdyż żądania te wielokrotnie dotyczą tych samych spraw administracyjnych (objętych jednym numerem) i są podobnie formułowane oraz zawierają podobne zarzuty, sprowadzające się do stronniczości organu i działania na niekorzyść skarżącego. W związku z tym, w ocenie Sądu, działania organu mające na celu doprecyzowanie żądań skarżącego są usprawiedliwione, gdyż pozwalają na jednoznaczne ustalenie woli skarżącego. Czynności procesowe podejmowane w tym celu przez organ – zdaniem Sądu – są czynnościami w interesie skarżącego. Taka sytuacja miała także miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie należy bowiem podkreślić, że opisany wyżej wniosek strony z 30 stycznia 2018 r. zawierał żądanie wznowienia dwudziestu kilku różnych postępowań administracyjnych, a więc – co oczywiste – konieczne było doprecyzowanie podstaw wznowienia w każdej z tych spraw osobno. Nie można zatem organowi zarzucić bezczynności. W ocenie Sądu, nie jest również uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie tego wniosku. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, do uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. W szczególności, z wyżej wskazanych przyczyn, za czynność pozorną, czy nieistotną nie można uznać wezwania skarżącego do wskazania podstaw wznowienia, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria, jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). W związku z tym, że skarżący nie formułuje jednoznacznie swoich żądań, a jednocześnie składa wiele pism procesowych w inicjowanych przez siebie licznych postępowaniach, toczących się nie tylko w trybach zwyczajnych, ale także nadzwyczajnych, prawidłowe załatwienie jego żądań, zgodnie z jego wolą, wymaga od organów administracji publicznej szczególnej staranności, która wiąże się z dodatkowymi czynnościami procesowymi zmierzającymi do jednoznacznego określenia woli skarżącego. W związku z tym, że Kolegium podejmowało w niniejszej sprawie jedynie czynności niezbędne do należytego załatwienia sprawy, a odstępy czasowe między tymi czynnościami były niewielkie, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ ten prowadził sprawę przewlekle. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.