II SAB/Lu 7/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] grudnia 2017 r. R. O. złożyła za pośrednictwem Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej także jako: "MOPR w L.") skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora ww. Ośrodka w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie gorącego posiłku. W treści skargi skarżąca wniosła o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że Dyrektor MOPR w L. dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa, polegającej na uniemożliwieniu skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, poprzez niewyznaczenie przez organ jednego właściwego lokalu do dokonania czynności w rozumieniu art. 10 § 1 w zw. z art. 73 § 1a k.p.a., tak, aby skarżąca "w każdej chwili nastąpienia zelżenia dolegliwości chorobowych mogła udać się w wyznaczonym przez organ terminie do wskazanego, właściwego i jednego lokalu", w którym będą już znajdowały się akta jej sprawy, a zamiast tego nakładanie na skarżącą nierealnych i absurdalnych obciążeń nie do udźwignięcia przez skarżącą poprzez urzędowo żądane od niej wskazywanie lokalu i zaplanowanych terminów (nieaktualnych po kilku godz. z przyczyn zdrowotnych). W uzasadnieniu skargi R. O. podniosła, że E.. B.-P. skutecznie przez okres od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. zachowywała nieuzasadnioną zwłokę w decyzyjnym przyznaniu skarżącej należnej usługowej opieki. Organ odwoławczy w tym okresie kolejno przedłużał termin załatwienia sprawy, uzależniając przyznanie skarżącej pomocy od bezwarunkowego wypełnienia przez nią wywiadu środowiskowego. Ostatecznie – jak stwierdziła skarżąca – E.. B.-P. uznała swoją winę oraz winę podległej jej M. M. i wydała w dniu [...] lipca 2017 decyzję bez wcześniejszego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie skarżącej, wobec jej stanu zdrowia MOPR w L., bez stawiania jakichkolwiek warunków, winien wskazać jeden lokal dostosowany do obsługi osób niepełnosprawnych i poruszających się na wózku inwalidzkim, w którym będą znajdywały się akta sprawy, a strona będzie mogła się z nimi zapoznać i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca zarzuciła, że zarówno MOPR w L., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zdają sobie sprawę z tego, że wyznaczone przez MOPR trzy lokale, nie są lokalami "MOPR F-5" i wyznaczenie któregokolwiek z nich do dokonania przez skarżącą ww. czynności będzie stanowiło naruszenie art. 73 § 1a k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPR w L. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż w dniu [...] września 2017 r. R. O. złożyła w Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wniosek o przyznanie pomocy w postaci jednego gorącego posiłku z baru. Wnioskodawczyni - pomimo, że nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] - we wszystkich kierowanych pismach bezwzględnie żądała przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod tym adresem. Dlatego też w dniach: [...] i [...] września 2017 r. pracownicy socjalni Sekcji Pracy Socjalnej Nr [...] MOPR w L. udali się pod wskazany adres celem ustalenia w drodze wywiadu środowiskowego sytuacji materialnej, dochodowej, zdrowotnej i osobistej strony, a także zakresu i wymiaru niezbędnego wsparcia. Wszelkie działania podejmowane przez pracowników służb społecznych jednoznacznie jednak wskazywały, że od listopada 2014 r. lokal przy ul. [...] jest niezamieszkiwany, co potwierdzali zarówno sąsiedzi z kamienicy, jak również sama wnioskodawczyni i jej syn. Fakt niezamieszkiwania przez stronę w lokalu przy ul. [...] potwierdzają także ustalenia Policji. Brak możliwości ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawczyni, a tym samym planu i zakresu pomocy, uniemożliwił tutejszemu Ośrodkowi rozpatrzenie wniosku w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a.. Z uwagi na powyższe, zawiadomieniem z dnia [...] października 2017 r. poinformowano R. O., że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w przepisach prawa, co uzasadniało wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wcześniej zaś, w piśmie z dnia [...] października 2017 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz prawie do składania wniosków i wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Organ mając na uwadze stan zdrowia wnioskodawczyni, wskazał siedziby trzech lokali, w których ma ona możliwość zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją (w tym dwóch spełniających wymogi architektoniczne dla osób niepełnosprawnych). Powyższą korespondencję R. O. otrzymała odpowiednio: w dniu 25 października i w dniu [...] października 2017 r. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o przysługujących stronie prawach, R. O. z nich nie skorzystała. Organ nadmienił, że w toku prowadzonego postępowania, tj. w dniu [...] października 2017 r., R. O. złożyła pismo zatytułowane "ponaglenie (podstawa: art. 37 Kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 10 Kpa. (tj. przed wydaniem decyzji umożliwić mi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań)". Powyższe ponaglenie po jego rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznane zostało za nieuzasadnione. Organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdził, że strona nie skorzystała z prawa zapoznania się z aktami sprawy, pomimo prawidłowego doręczenia jej zawiadomienia w tym przedmiocie. W dniu [...] października 2017 r. R. O. złożyła kolejne pismo zatytułowane jako "ponaglenie (podstawa: art. 37 Kpa)", z treści którego wynikało, że jego przedmiotem jest niezałatwienie wniosku z dnia [...] września 2017 r. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe ponaglenie również jednak zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. uznane za nieuzasadnione. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ pierwszej instancji zakończył postępowanie z wniosku z dnia [...] września 2017 r., odmawiając przyznania wnioskodawczyni pomocy w postaci jednego gorącego posiłku. W motywach odmowy organ wskazał na ustalenie, iż w obrocie prawnym nadal funkcjonuje wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzja o przyznaniu R. O. pomocy w formie usług opiekuńczych realizowanych w miejscu zamieszkania w okresie od dnia 21 sierpnia do dnia [...] grudnia 2017 r., których zakres obejmuje między innymi przygotowywanie posiłków z uwzględnieniem diet lub dostarczanie jednego gorącego posiłku z baru osobie korzystającej z usług. Organ zaznaczył, że wskazanie przez stronę faktycznego miejsca zamieszkania spowoduje realizację usług opiekuńczych, w tym przygotowywanie posiłków. Powołując się na powyższe okoliczności organ pierwszej instancji podniósł, że rozpatrywał wniosek R. O. zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, dbając o czynny udział strony w prowadzonym postępowaniu. Organ zawiadomił wnioskodawczynię o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków i wyjaśnień przed wydaniem decyzji, udostępnił również lokale, w którym brak było barier architektonicznych. W tym stanie rzeczy – w ocenie organu – zarzuty skargi są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przed przedstawieniem merytorycznych argumentów, które legły u podstaw oddalenia skargi, wypada zaznaczyć, że Sąd skargę tę uznał za dopuszczalną. Została ona bowiem poprzedzona złożeniem przez skarżącą do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Co więcej, skarżąca środek taki złożyła nawet dwukrotnie, tj. w dniu [...] października 2017 r. i w dniu [...] października 2017 r, przy czym oba te ponaglenia zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniami z dnia [...] listopada 2017 r. o nr odpowiednio: [...] i [...] uznane za nieuzasadnione. Niezależnie jednak od sposobu ich rozpatrzenia nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżąca spełniła wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, wynikający z art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że podniesiony wobec Dyrektora Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie zarzut bezczynności dotyczy postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2017 r. o przyznanie pomocy w formie gorącego posiłku. Wyjaśnić należy, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 – dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącej z dnia [...] września 2017 r. o przyznanie pomocy w formie gorącego posiłku został załatwiony przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2017 r. o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Przedmiotowa sprawa nie została zatem załatwiona w terminie 1 miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, jednak przedłużenie tego terminu – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego – było w pełni uzasadnione, a zarazem dopuszczalne w świetle art. 35 § 3 k.p.a., albowiem sprawa została rozstrzygnięta w pierwszej instancji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącej podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako "u.p.s."). Ustawa ta w art. 106 ust. 4 bezwzględnym obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, czyni zaś przeprowadzenie przed wydaniem decyzji rodzinnego wywiadu środowiskowego (obowiązek ten nie dotyczy jedynie decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a u.p.s.). Kierując się powyższą zasadą organ pierwszej instancji kilkukrotnie (w dniach: [...] września 2017 r. – notatka urzędowa, k. 2 akt adm.) podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z udziałem wnioskodawczyni, które każdorazowo okazywały się bezskuteczne ze względu na nieobecność strony w deklarowanym miejscu pobytu. W świetle dyspozycji art. 106 ust. 4 u.p.s. działaniom tym nie sposób jednak odmówić słuszności, zaś niewątpliwie miały one zasadniczy wpływ na wydłużenie postępowania w sprawie. Po podjęciu przez pracownika socjalnego w dniu [...] września 2017 r. ostatniej, również nieskutecznej próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ pierwszej instancji w piśmie z dnia [...] października 2017 r. – zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. – powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Następnie w piśmie z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2017 r. Postępowanie zakończył natomiast decyzją odmowną z dnia [...] października 2017 r., zachowując tym samym – co należy ponownie podkreślić – maksymalny, dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle tych okoliczności Dyrektorowi MOPR w L. nie sposób w przedmiotowej sprawie zarzucić bezczynności. Należy zauważyć, że skarżąca zarzucany organowi pierwszej instancji w tej sprawie stan bezczynności wywodzi z błędnego – w jej ocenie – wykonania przez ten organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Zastrzeżenia skarżącej odnośnie skierowanego do niej w tym trybie zawiadomienia z dnia [...] października 2017 r. wynikają z faktu, iż organ z zawiadomieniu tym wskazał alternatywnie trzy lokale MOPR w L., w których strona będzie mogła zapoznać się z aktami sprawy. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że obowiązkiem organu było wskazanie jednego lokalu, w którym znajdowałyby się akta jej sprawy. Niezależnie od oceny słuszności stanowiska skarżącej w powyższym zakresie, stwierdzić należy, że zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla stwierdzenia, czy organ pierwszej instancji dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Ewentualne nieprawidłowe wykonanie przez organ administracji przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie świadczy bowiem o bezczynności organu, a co najwyżej o naruszeniu ww. przepisu postępowania, które w razie rzeczywistego uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej, może skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji. Ubocznie wypada zaznaczyć, że Sąd nie dostrzega jakiegokolwiek naruszenia uprawnień procesowych skarżącej w okoliczności, iż organ powiadomił ją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wskazując alternatywnie trzy lokale MOPR w L., w których dokonanie tej czynności będzie możliwe, z jednoczesnym wyjaśnieniem, które z tych lokali są dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Tak sformułowane powiadomienie stanowiło prawidłową formę realizacji obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., a nadto uwzględniało fakt, iż stroną postępowania jest osoba niepełnosprawna. Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.