II SAB/Lu 73/18

18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale II 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] dotyczącą usług opiekuńczych oddala skargę. Z. W. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie z wniosku z [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] r., znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych. Skarżący zarzucił "brak postanowień w trybie niezwłocznym, zagrożenie życia od 2013 r., pozostawianie wniosków bez rozpoznania z powodu wrogiego nastawienia organów do skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności wypaczenie art. 64 § 2 k.p.a.". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Natomiast przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W świetle art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie ma podstaw do zarzucenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L. ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku Z. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] r., znak: [...] w przedmiocie usług opiekuńczych. Wnioskiem z [...] r. Z. W. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją. Wniosek ten wpłynął do Kolegium [...] r., zaś akta sprawy, niezbędne do jej rozpatrzenia wpłynęły na żądanie Kolegium od organu pierwszej instancji [...] r. Następnie, pismem z [...] r. Kolegium, działając w oparciu o dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a., wezwało skarżącego do wskazania podstawy prawnej wznowienia, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. P. to zostało doręczonemu skarżącemu [...] r. Określony w wezwaniu termin upłynął bezskutecznie, w związku z czym Kolegium w piśmie z [...] r. poinformowało skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Niezależnie od tego skarżący jednym pismem z [...] r., które wpłynęło do Kolegium [...] r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trzydziestu siedmiu sprawach, w tym w rozpoznawanej sprawie (k. 19 akt adm.). Kolegium, przyjmując, że powyższe pismo jest ponagleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., postanowieniem z [...] r., znak: [...], uznało je za niezasadne (k. 22 akt adm.). Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić skutecznie Kolegium bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim Kolegium podejmowało w sprawie wymagane czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego z [...] r., bowiem po wpłynięciu tego wniosku zwróciło się do organu pierwszej instancji o udostępnienie akt sprawy i skierowało do skarżącego wezwanie do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie podstawy wznowienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Kolegium zasadnie wezwało skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez podanie podstawy wznowienia. Bezsprzecznie wniosek ten, nazwany "skargą", dotyczył kilkunastu różnych spraw administracyjnych, a jego treść była niejednoznaczna. Skarżący oznaczył w nim bowiem dwanaście numerów decyzji Kolegium, informując jednocześnie, że w przyszłości zamierza złożyć skargi na kolejne "decyzje SKO naruszające prawo rażąco od stycznia 2013 (I OSK 721/14) – pozostałe odmowy przyznania usług opiekuńczych". Jakkolwiek zatem w dalszej części pisma skarżący zawarł sformułowanie: "wznow. postęp. (winni z urzędu w SKO); podstawa: I OZ 1710/17 z 1.12.2017", oczywistym jest, że żądanie skarżącego zawarte w tym wniosku nie zostało sformułowane dostatecznie jednoznacznie. W tej sytuacji konieczne było zatem precyzyjne ustalenie żądania skarżącego, zwłaszcza, że od jego treści uzależniony był zakres rozstrzygnięcia sprawy, wszczętej na skutek tego podania, a nie z urzędu przez Kolegium. Art. 64 § 2 k.p.a stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący, zasadnie wezwany do wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium z [...] r., znak: [...] i prawidłowo pouczony o konsekwencji niewykonania tego wezwania, nie uzupełnił braku wniosku o wznowienie postępowania, co obligowało organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że sądowi jest wiadome z urzędu, że skarżący inicjuje bardzo wiele postępowań przed organami administracji publicznej i Sądem, wnosząc liczne pisma procesowe. Formułując żądania i tezy, skarżący często posługuje się równoważnikami zdań, które wymagają doprecyzowania, gdyż żądania te wielokrotnie dotyczą tych samych spraw administracyjnych (objętych jednym numerem) i są podobnie formułowane oraz zawierają podobne zarzuty, sprowadzające się do stronniczości organu i działania na niekorzyść skarżącego. W związku z tym, w ocenie Sądu, działania organu mające na celu doprecyzowanie żądań skarżącego są usprawiedliwione, gdyż pozwalają na jednoznaczne ustalenie woli skarżącego. Czynności procesowe podejmowane w tym celu przez organ – zdaniem Sądu – są czynnościami w interesie skarżącego. Taka sytuacja miała także miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że wniosek dotyczył wznowienia kilkunastu różnych postępowań, a więc konieczne było doprecyzowanie podstaw wznowienia w każdej z tych spraw osobno. Nie można zatem organowi zarzucić bezczynności. W ocenie Sądu, nie jest również uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, do uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. W szczególności, z wyżej wskazanych przyczyn, za czynność pozorną, czy nieistotną nie można uznać wezwania skarżącego do wskazania podstaw wznowienia, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). W związku z tym, że skarżący nie formułuje jednoznacznie swoich żądań, a jednocześnie składa wiele pism procesowych w inicjowanych przez siebie licznych postępowaniach, toczących się nie tylko w trybach zwyczajnych, ale także nadzwyczajnych, prawidłowe załatwienie jego żądań, zgodnie z jego wolą, wymaga od organów administracji publicznej szczególnej staranności, która wiąże się z dodatkowymi czynnościami procesowymi zmierzającymi do jednoznacznego określenia woli skarżącego. W związku z tym, że Kolegium podejmowało w niniejszej sprawie jedynie czynności niezbędne do należytego załatwienia sprawy, a odstępy czasowe między tymi czynnościami były niewielkie, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ ten prowadził sprawę przewlekle. Z tych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.