II SAB/Lu 74/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność [...] Parafii [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Parafię [...] do rozpatrzenia wniosku M. G. z [...] lipca 2019 r. w zakresie umowy o staż zawartej pomiędzy [...] Parafię [...] w L. a Gminą L. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] – w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od [...] Parafii [...] na rzecz M. G. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 września 2019 r., uzupełnionej pismem z dnia 10 października 2019 r., M. G. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") zarzucił Parafii [...] w L. bezczynność polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że Parafia do chwili obecnej nie przekazała wnioskowanych informacji w całości. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Parafii do przekazania wnioskowanych informacji, 2. nałożenie na Parafię grzywny w kwocie [...]zł, 4. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Parafia (dalej także jako: "Parafia" lub "organ") wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że w dniu 11 lipca 2019 r. na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej zostały skarżącemu przesłane skany wnioskowanych dokumentów, wobec czego nie można stwierdzić, że Parafia nie udostępniła informacji publicznej, o którą wnosił wnioskodawca. Dodatkowo Parafia zwróciła uwagę, że M. G. składa do kościelnych osób prawnych liczne wnioski o dostęp do informacji publicznej. W ocenie Parafii może to stanowić nadużycie prawa do żądania informacji publicznej. Świadczy o tym seryjność i podobieństwo skarg, model działania skarżącego, okoliczność czasowa pomiędzy wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności oraz brak opłacenia złożonej skargi na wezwanie sądu. W ocenie Parafii prawo do dostępu do informacji publicznej nie może być zaś traktowana jako środek do zaspokajania prywatnych potrzeb skarżącego. W orzecznictwie zauważa się, że gdy strona nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, to nie ma podstaw do stosowania przepisów tej ustawy. Wniosek skarżącego nie służy realizacji dobra powszechnego. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie instytucji przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej dla realizacji indywidualnych potrzeb strony, nie było zamierzeniem ustawodawcy. Takie działanie nie podlega ochronie prawnej, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i w swej zasadniczej części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwienie w całości jego wniosku z 2 lipca 2019 r., złożonego za pośrednictwem poczty elektronicznej. We wniosku tym skarżący zwrócił się o udostępnienie, w trybie dostępu do informacji publicznej, informacji w postaci skanów umów zawartych pomiędzy Parafią a instytucjami państwowymi lub samorządowymi (np. urzędy) w 2017 r. Ze skargi i jej uzupełnienia wynikało, że skarżący zarzuca Parafii nieprzekazanie całości żądanych informacji, przy czym w samej skardze nie wskazano jakich konkretnie dokumentów organ nie udostępnił wnioskodawcy. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że żądane przez skarżącego dokumenty niewątpliwie mają charakter informacji publicznej, gdyż dotyczą działalności organów władzy publicznej: państwowych i samorządowych oraz zawieranych przez te organy umów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy publicznej, na co wskazano wprost już w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, gdzie zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią zatem informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - dalej także jako: "ustawy o dostępie do informacji publicznej " lub "u.d.i.p."). Po drugie, w sprawie jest niekwestionowane, że Parafia – stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. – jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten posiada osobowość prawną, na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z [...] maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła [...] w Rzeczypospolitej Polskiej oraz uzyskał wsparcie ze środków publicznych, związane z realizowanymi zadaniami publicznymi (zob. przykładowo jedynie: wyrok WSA we Wrocławiu z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 72/17), co wynika z odpisów umów przedstawionych przez organ, a znajdujących się w aktach administracyjnych. W ocenie Sądu stwierdzić należy także, że Parafia dopuściła się bezczynności nie udostępniając wszystkich dokumentów żądanych wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 r., tj. nie udostępniając wnioskodawcy wszystkich umów, które Parafia zawarła w 2017 r. z organami władzy państwowej i samorządowej. Z odpowiedzi na skargę oraz załączonych akt administracyjnych wynika, że na wniosek skarżącego parafia odpowiedziała mailem z dnia 11 lipca 2019 r., wysłanym o godzinie 12.00, którym przesłano wnioskodawcy skany umów za 2017 r. Kolejne skany umów przesłano skarżącemu mailami wysłanymi w dniu 11 lipca 2019 r. o godzinach 12.24 i 12.25 (k.49, 50 i 51 akt administracyjnych). Z powyższego wynika, że organ co do zasady udostępnił skarżącemu żądane informacje. Jak wskazano jednak już powyżej ze skargi wnioskodawcy, uzupełnionej pismem z dnia 10 października 2019 r., wynika, że skarżący zarzuca Parafii nie to, że w ogóle nie udostępniono skarżącemu informacji, lecz nieprzekazanie całości żądanych informacji, przy czym w samej skardze nie wskazano jakich konkretnie dokumentów organ nie udostępnił wnioskodawcy. Wprost okoliczność tą skarżący wyartykułował w piśmie z dnia 10 października 2019 r., w którym oświadczył, że Parafia nie wskazała na przykład umowy o staż zawartej pomiędzy Parafią a Gminą L. nr [...] z dnia [...] r. (k.46 akt sądowych). Niewątpliwie tego typu umowa zawarta między jednostka samorządu terytorialnego a Parafią należała do umów, o których udostępnienie skarżący wystąpił we wniosku z dnia 2 lipca 2019 r. Skoro organ nie wykazał okoliczności przeciwnych, w tym w szczególności nie wykazał, by Parafia w ogóle nie zawierała takiej umowy, zaś wśród umów przestawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, które zostały udostępnione skarżącemu (k.1-46 akt administracyjnych) brak jest umowy o staż z dnia [...] r. nr [...] to uznać należy, że w tym zakresie Parafia faktycznie nie udostępniła żądanej informacji publicznej i pozostaje w bezczynności. Mając na uwadze powyższe za niezasadne uznać należy stanowisko organu, jakoby w całości uwzględniono wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia opisanego wyżej wniosku skarżącego w zakresie umowy o staż zawartej pomiędzy Parafią a Gminą L. nr [...] z dnia [...] r. Mając na uwadze, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, obowiązkiem organu będzie wydanie w sprawie stosownego rozstrzygnięcia bądź udzielenie wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, liczonym – w myśl art. 286 § 2 p.p.s.a. - od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W ocenie Sądu brak było natomiast podstaw do zobowiązywania Parafii do rozpatrzenia wniosku w zakresie udostępnienia jakichkolwiek innych umów albowiem skarżący nie wykazał w żaden sposób, by takie inne umowy były zawierane przez Parafię w 2017 r. W tym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Bezczynność organu, o której mowa w przywołanym przepisie, przybiera postać kwalifikowaną, a więc musi mieć charakter oczywisty i rażący. Rażąca bezczynność organu zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu zaniechana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa. Co więcej w niniejszej sprawie organ nie zlekceważył wnioskodawcy, udzielił mu odpowiedzi na zgłoszony wniosek, jednakże działanie te - z uwagi na przedstawione wyżej wywody - uznać trzeba było za nie w pełni wystarczające. Takie zachowanie organu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. Sąd nie uznał również za stosowe wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Orzeczenie grzywny może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie brak jest okoliczności, które miałyby uzasadniać wymierzenie organowi grzywny, tym bardziej, że nie było przy tym podstaw do kwalifikowania bezczynności organu jako rażącej. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części należało oddalić. W zakończeniu stwierdzić należy, że ujawnione w niniejszym postępowaniu okoliczności nie dają wystarczających podstaw do tego, by zachowanie skarżącego potraktować jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, na co powoływano się w odpowiedzi na skargę. Brak jest także podstaw do tego, by uznać, że występując z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w sprawie skarżący działał jedynie w celu zaspokojenia swych prywatnych potrzeb. Na taki charakter złożonego wniosku nie wskazują żadne z okoliczności ujawnionych w postępowaniu. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.