II SAB/Lu 75/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi B. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbudowy budynku I. stwierdza, że postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 1000 (tysiąc) złotych. B. K. wniosła skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P.. W skardze zażądała zobowiązania organu do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny. Wniosła ponadto o ukaranie dyscyplinarne pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o jej oddalenie. Przedstawił tok postępowania w sprawie i wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2017 r. wydał decyzję znak: [...], mocą której nakazał A. i J. B. rozbiórkę rozbudowanej części, w tym wewnętrznej instalacji gazowej, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżąca wyczerpała bowiem tok instancji administracyjnej, składając w dniu [...] stycznia 2017 r. do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania organu pierwszej instancji, stosownie do treści art. 37 k.p.a. obowiązującej przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać ja za zasadną. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności, obejmującą nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działał przewlekle w postępowaniu w sprawie z wniosku skarżącej o zbadanie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w P.. W pierwszej kolejności podnieść należy, że postepowanie w tej sprawie, wszczęte w dniu [...] marca 2006 r., zakończyło się dopiero w dniu [...] marca 2017 r., a zatem prowadzone było jedenaście lat. Tymczasem, w myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do treści art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie organ wielokrotnie przekroczył zatem przewidziany w ustawie termin rozpoznania sprawy, której okoliczności faktyczne ani prawne nie były skomplikowane. Wprawdzie w toku postępowania organ podejmował szereg czynności procesowych, jednak część z nich naruszała przepisy proceduralne, część zaś była wykonywana nieefektywnie. Popełniane przez organ nadzoru budowlanego błędy wynikające z wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne skutkowały podejmowaniem przez skarżącą określonych czynności zmierzających do weryfikacji błędnych rozstrzygnięć organu, co znacznie przyczyniło się do przedłużenia postępowania w sprawie. Przede wszystkim podnieść należy, że okolicznością faktyczną, która miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, było ustalenie, czy usytuowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr [...] narusza przepisy techniczno-budowlane, dotyczące odległości budynku względem granicy z działką sąsiednią. Oczywiste jest, że dokonanie prostych pomiarów nie wymagało ani wiedzy specjalistycznej, ani zróżnicowanych, ponawianych kilkakrotnie czynności dowodowych. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził oględziny kwestionowanej przez skarżącą rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] aż pięciokrotnie: w dniu [...] kwietnia 2010 r. (k. 222), w dniu [...] czerwca 2010 r. (k. 249), w dniu [...] lutego 2015 r. (k. 358), w dniu [...] listopada 2016 r. (k. 445) oraz w dniu [...] marca 2017 r. (k. 474). Organ ponawiał tę czynność dowodową mimo, że już w dniu [...] lipca 2007 r. Wojewoda L. decyzją znak: [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na rozbudowę tego budynku wraz z wewnętrzną instalacja gazową z uwagi na to, że decyzją tą zatwierdzono usytuowanie rozbudowy w odległości 1,20 m od granicy z działką nr [...], z naruszeniem wyznaczonej linii zabudowy, co, w ocenie wojewody, było niezgodne z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i jako takie naruszało w sposób rażący dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego (k. 212). Powyższe okoliczności świadczą o tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działał w przedmiotowej sprawie w sposób opieszały i nieefektywny, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydłużenia terminu jej załatwienia. Jednocześnie jednak wydał rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co miało miejsce w dniu [...] marca 2017 r. (decyzja znak: [...]), a zatem przed datą orzekania przez sąd. Brak było zatem podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), co skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że postepowanie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, do czego upoważnia treść art. 149 § 1a p.p.s.a. Uznając, że przewlekłość postepowania organu miała charakter rażący, sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym znaczny upływ czasu (jedenaście lat) od dnia wszczęcia postępowania do dnia jego zakończenia. Tak znacznego przekroczenia terminu rozpoznania sprawy organ przekonująco nie usprawiedliwił. Również sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniałyby tak długi okres załatwiania tej sprawy. Nie bez znaczenia jest okoliczność podejmowania przez organ szeregu zbędnych, nieefektywnych czynności, w tym przede wszystkim ponawiania dowodu z oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy ustalenie istotnej dla sprawy okoliczności wymagało jedynie dokonania prostych pomiarów odległości rozbudowanej części budynku od granicy z działką sąsiednią. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie, sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu przewlekłości postępowania. Wpływ na wysokość grzywny miała niewątpliwie okoliczność, że błędy proceduralne popełniane przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji były rezultatem postępowania organu wyższego stopnia, który kilkakrotnie dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych, polegającej m. in. na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania w oparciu o dyspozycje art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]; k. 409). Sąd nie mógł natomiast uwzględnić żądania ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego przewlekłego prowadzenia postępowania. W kompetencji sądu administracyjnego nie leży bowiem rozstrzyganie w przedmiocie kar dyscyplinarnych. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.