II SAB/Lu 76/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Ł. S. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wniosku z dnia 19 marca 2017 r. oddala skargę. We wniosku z dnia 19 marca 2017 r. (nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...]) Ł. S. zażądał od Dyrektora SPZOZ (dalej zwanego również organem) udostępnienia informacji publicznej w postaci: 1) zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w latach 2014 (styczeń) -2017 (marzec) w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego co najmniej dane w zakresie: - daty zawarcia umowy, - przedmiotu umowy, - podmiotu, z którym zawarto umowę, - wartości umowy, - okresu obowiązywania umowy, - numeru NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców, ewentualnie: 2) kopie treści (skan) umów cywilnoprawnych zawartych we wskazanym wyżej okresie. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskodawca wskazał publikację w biuletynie informacji publicznej lub przesianie informacji drogą elektroniczną na adres [...]. W dniu 29 marca 2017 r. Dyrektor SPZOZ poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna, o udostępnienie której się zwrócił, jest informacją przetworzoną, w związku z czym wezwał skarżącego do wykazania, pod rygorem umorzenia postępowania, że za jej udostępnieniem przemawia szczególnie istotny interes publiczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."). W związku z tym, że wniosek obejmował ewentualne żądanie udostępnienia kopii (skanów) umów cywilnoprawnych, organ wezwał również wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie, czy umowy mają dotyczyć osób fizycznych, z którymi szpital zawarł tego rodzaju umowy - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący nie wykonał wezwania w zakreślonym terminie. W skardze na bezczynność organu Ł. S. zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, -art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu błędnego zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej, przy czym, odmawiając udostepnienia informacji, nie wydał decyzji administracyjnej. Tym samym działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo. W odpowiedzi na skargę Dyrektor SPZOZ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że nie odmówił udostępnienia informacji, ale wezwał wnioskodawcę do wykazania, że jej udostępnienie – jako informacji przetworzonej – jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ podniósł ponadto, że nie prowadzi ewidencji umów, stąd konieczne będzie jej wytworzenie specjalnie dla skarżącego i to w ściśle przez niego określonym zakresie. Nie ulega więc wątpliwości, że byłaby to informacja przetworzona. W związku zaś z tym, że skarżący złożył wniosek ewentualny, w którym zażądał skanu interesujących go umów, organ wskazał na konieczność doprecyzowania wniosku również w tym zakresie. Jak wyjaśnił organ, żądane umowy są przygotowywane i przechowywane zgodnie z merytorycznym zakresem działania poszczególnych jednostek organizacyjnych organu; część umów ma znaczną objętość oraz zawiera dane chronione prawem, a więc w celu ich udostępnienia konieczne byłoby przeprowadzenie szczegółowej ich analizy połączonej z anonimizacją części ich treści, co niewątpliwie stanowi przetworzenie informacji. Organ zaznaczył, że w związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, w dniu 25 kwietnia 2017 r. przesłał skarżącemu ponowne wezwanie o analogicznej treści, pod rygorem umorzenia postępowania, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Organ podniósł końcowo, że nie pozostaje w bezczynności, a skarga jest co najmniej przedwczesna. Wyjaśnił, że aktywnie prowadzi postępowanie, a jego zakończenie uniemożliwia jedynie bierność samego skarżącego, który nie odpowiada na wezwania. Skoro, jak wyjaśnił organ, wniosek złożony przez skarżącego obejmuje informacje przetworzone, a skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu miało służyć udostępnienie tych informacji, organ był obowiązany do wezwania wnioskodawcy do wykazania tego interesu. Stanowisko to organ potwierdził w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie podkreślić należy – co pozostaje w niniejszej sprawie poza sporem – że Dyrektor SPZOZ jest, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje – co do zasady – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezwarunkowy. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia przez adresata wniosku. Jakkolwiek bowiem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, to jednak wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest zatem uzależnione od spełnienia tej przesłanki. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się jednak, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, przy czym podkreśla się jednocześnie, że samo usunięcie z treści udostępnianej informacji danych osobowych nie oznacza przetworzenia informacji. Za informację przetworzoną uznaje się natomiast jakościowo nową informację, tj. taką, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, tj. analiz, obliczeń, zestawień lub podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., I OSK 1727/09, dostępny w CBOSA). Zatem w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., II SA/Wa 112/07, LEX nr 340009). Informacje objęte wnioskiem Ł. S. niewątpliwie stanowią informację publiczną. Odnoszą się bowiem do dysponowania majątkiem przez osobę prawną samorządu terytorialnego (Powiatu [...]) w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.i.p. Skarżący domagał się udostępnienia tych informacji w formie arkusza kalkulacyjnego. Wskazaną przez wnioskodawcę formą udzielenia informacji organ był związany, gdyż w myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w formie zgodnej z wnioskiem. Z wyjaśnień organu wynika, że nie dysponuje on żądanymi informacjami we wskazanej wyżej formie, tj. w formie arkusza kalkulacyjnego, a Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania tego twierdzenia - skoro organ nie ma prawnego obowiązku gromadzenia i przetwarzania tych informacji w takiej formie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że arkusz kalkulacyjny musiałby zostać wytworzony specjalnie na potrzeby udostępnienia informacji określonych we wniosku skarżącego, co sprowadzałoby się do konieczności zestawienia i analizy posiadanych dokumentów oraz przeniesienia zawartych w nich danych do odpowiedniego programu komputerowego. W związku z powyższym organ zasadnie przyjął, że skarżący żądał informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mając zaś na uwadze, że wnioskodawca w chwili składania wniosku mógł nie mieć świadomości takiego charakteru żądanych informacji, jako prawidłowe ocenić należy działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za uwzględnieniem jego wniosku. Powyższe odnosi się również do zawartego we wniosku ewentualnego żądania udostępnienia kopii (skanów) umów cywilnoprawnych. Sąd nie znalazł powodów, by zakwestionować stanowisko organu, wedle którego umowy zawierane przez organ są często znacznej objętości (np. umowy na dostawę produktów leczniczych z załącznikami stanowiącymi ich integralną część liczą kilkadziesiąt stron, a umowy na roboty budowlane nawet kilkaset). Ponadto istotna część umów, ze względu na profil działalności organu, zawiera informacje chronione prawem, takie jak informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa kontrahentów czy dane, których ujawnienie naruszałoby prywatność osoby, której dotyczą (np. numery PESEL osób fizycznych, miejsce ich zamieszkania, wysokość wynagrodzenia z umów o pracę). Oznacza to, że do realizacji wniosku złożonego przez skarżącego nie wystarczyło samo skopiowanie (zeskanowanie) tych umów, ale konieczna była analiza treści każdej z nich z punktu widzenia ich zawartości, a w przypadku umów zawierających informacje prawem chronione, również usunięcie tych treści przed udostępnieniem skarżącemu kopii tych umów. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bez zachowania prawnej formy decyzji administracyjnej. Organ nie odmówił skarżącemu udostępnienia informacji, a jedynie wezwał go – do czego był zobligowany przepisami prawa – do uzupełnienia braków wniosku. W tej sytuacji organowi nie sposób zarzucić bezczynności, co powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).