II SAB/Lu 76/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w Ś., oznaczone jako działki numer [...], [...] i [...] I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia odszkodowania w okresie do 26 czerwca 2025 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie stwierdzenia bezczynności Wojewody od 27 czerwca 2025 r.; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do ustalenia odszkodowania; V. zasądza od Wojewody na rzecz [...] [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. sumę pieniężną w kwocie 5 000 (pięć tysięcy) złotych; VI. zasądza od Wojewody na rzecz [...] [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej także jako: skarżąca, spółka, [...]) 28 maja 2025 r. wniosły skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego (dalej także jako: Wojewoda) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w Ś., oznaczone jako działki [...], [...] i [...] (znak sprawy: [...]). Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania za przejęte od spółki nieruchomości; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości "co najmniej 5 000 zł"; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy. Na mocy decyzji Wojewody z 12 stycznia 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] L. — Port Lotniczy Ś. oraz ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 7 grudnia 2012 r. zmieniającej ww. decyzję Wojewody, działki nr [...], [...], [...] i [...] obręb [...] M. Ś. przeszły na własność Województwa. Wojewoda prowadzi dwa postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] za przejęte na mocy powyżej wskazanej decyzji nieruchomości – w stosunku do działek nr [...], [...] i [...] – znak sprawy: [...] i co działki nr [...] – znak sprawy: [...] W skardze spółka wskazała, że pismem z 4 kwietnia 2013 r. została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania w powyższej sprawie. Został sporządzony operat z wyceną działek nr [...], [...] i [...]. [...] wniosło o uzupełnienie opinii poprzez wycenę działki nr [...], która również została objęta powyżej wskazaną decyzją. Wojewoda wszczął odrębne postępowanie administracyjne w tej sprawie, o czym poinformował skarżącą pismem z 12 czerwca 2012 r. Spółka w skardze wskazała, że organ nie wydał decyzji w powyższej sprawie. Wojewoda informował o niezałatwianiu sprawy w terminie pismami z: 23 maja 2013 r., 12 czerwca 2013 r., 31 lipca 2013 r., 26 września 2023 r., 27 września 2013 r., 28 listopada 2013 r., 27 grudnia 2013 r., 27 lutego 2014 r., 31 marca 2014 r., 15 maja 2014 r., 28 maja 2014 r., 29 lipca 2014, 1 września 2014 r., 29 października 2014 r., 27 listopada 2014 r., 29 kwietnia 2015 r., 28 maja 2015 r., 28 października 2015 r., 26 listopada 2015 r., 28 kwietnia 2016 r., 1 czerwca 2016 r., 27 października 2016 r., 29 listopada 2016 r., 28 kwietnia 2017 r., 29 maja 2017 r., 28 listopada 2017 r. oraz 30 października 2017 r. Od 2017 r. strona nie otrzymuje zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy, wobec braku współpracy ze strony [...], organ samodzielnie gromadził materiał dowodowy. Postępowanie w powyżej wskazanych sprawach było prowadzone dłużej niż wynika to z przepisów k.p.a., lecz wynika to z "faktu odejścia na emeryturę osób zajmujących się tymi sprawami pierwotnie oraz niepoinformowania osób przejmujących obowiązki o ich niezakończeniu oraz o ponagleniu, które wpłynęło do tut. urzędu w dniu 10 lutego 2020 r. (a także kolejnych pismach w tych sprawach)". Wojewoda pismem z 27 czerwca 2025 r. zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii (dalej także jako: Minister) o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji znak: [...] z dnia 15 września 1997 r. w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...]. Postanowieniem z 27 czerwca 2025 r. Wojewoda zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w związku z koniecznością wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienie wstępnego "w zakresie dotyczącym ustalenia czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy przekazaniu dec. [...] działek położonych w obrębie 0001 M. Ś. w użytkowanie wieczyste [...] [...] S.A." (k. 145 akt admin.). Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 sierpnia 2025 r. (k. 50 akt sądowych) pismo skarżącej z 28 maja 2025 r. stanowi dwie skargi na bezczynność Wojewody w dwóch odrębnych sprawach administracyjnych. W niniejszej sprawie (sygn. akt II SAB/Lu 76/25) rozpoznano skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości oznaczone jako dz. [...], [...], [...] położone w Ś. (znak sprawy: [...]), natomiast druga skarga została wyodrębniona do rozpoznania w oddzielnym postępowaniu (sygn. akt II SAB/Lu [...]). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda dopuścił się bezczynności. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że postępowanie toczy się w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej jako: specustawa drogowa). Wskazany tryb postępowania ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 35 k.p.a. Przekroczenie wskazanego terminu może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2334/23). Z akt sprawy nie wynika, aby decyzji organu pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Decyzja organu drugiej instancji została wydana 7 grudnia 2012 r. Ustawowy termin wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania upłynął więc 11 stycznia 2013 r. Wskazany termin, wynikający z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, ma charakter procesowy, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na podstawie art. 11c specustawy drogowej postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tejże ustawy. W związku z powyższym zastosowanie miał art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek sygnalizacji ciąży na organie nie tylko w przypadku zwłoki wynikającej z winy tego organu, lecz także wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy powstała z przyczyn od niego niezależnych (art. 36 § 2 k.p.a.). Wojewoda, pismem z 4 kwietnia 2013 r., zawiadomił skarżącą o toczącym się postępowaniu, jednocześnie informując, że z uwagi na "dużą ilość spraw oraz ich skomplikowanie, sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie". Wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy, tj. 31 maja 2013 r. (k. 38v akt admin.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pismo to zostało sporządzone już po upływie ustawowego termin. Po drugie – nie zawiera wskazania przyczyny zwłoki. Nie można bowiem uznać, że organ wypełnił ten obowiązek poprzez lakoniczne stwierdzenie dotyczące obciążenia dużą ilością skomplikowanych spraw. Po trzecie zaś zawiadomienie nie zawiera pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie sposób również pominąć, że wyznaczony w ten sposób termin nie został dochowany. Wojewoda kilkukrotnie, powołując się na art. 36 k.p.a., wyznaczał koleje terminy załatwienia sprawy, wyjaśniając, że sprawa nie została załatwiona w terminie z uwagi na jej skomplikowany charakter. Ostatnie zawiadomienie o przedłużeniu terminu sporządzono 30 października 2018 r. (k. 92 akt admin.). W piśmie tym wyznaczono termin załatwienia sprawy – 30 kwietnia 2018 r. W związku z tym, że pisma Wojewody dotyczące niedochowania terminu załatwienia sprawy nie odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 36 k.p.a., sąd stwierdził, że organ nie wywiązał się prawidłowo z obowiązku wynikającego z powołanego powyżej przepisu. Niezależnie jednak od tej okoliczności, należy zauważyć, że ostatni wyznaczony w ten sposób przez Wojewodę termin, upływający 30 kwietnia 2018 r., również nie został dochowany. W związku z powyższym nie budzi żadnych wątpliwości, że w chwili wniesienia skargi do sądu tj. 28 maja 2025 r., organ pozostawał w stanie bezczynności. Ponadto w dacie wniesienia skargi postępowanie administracyjne nie było zawieszone. Wojewoda, postanowieniem z 27 czerwca 2025 r. – a zatem po wniesieniu skargi na bezczynność – zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (k. 145 akt admin.). Sąd rozważył wpływ wydania tego postanowienia na dopuszczalność prowadzenia postępowania sądowego w sprawie bezczynności organu. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne się toczy, zaś wyjątkiem jest jego zawieszenie; ponadto należy je prowadzić w sposób szybki i wnikliwy (art. 12 k.p.a.). Skutkiem zawieszenia postępowania jest bowiem wstrzymanie jego dalszego biegu i wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w ustawie (art. 103 k.p.a.). W czasie, gdy postępowanie jest zawieszone, organ jest zobowiązany do podjęcia działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania (art. 99 i 100 k.p.a.), a jednocześnie niedopuszczalne jest podejmowanie innych czynności procesowych – z wyjątkiem przewidzianym w art. 102 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że zawieszenie postępowania powoduje, że nie mogą być podejmowane w sprawie czynności (poza wskazanymi w ustawie). Stan zawieszenia nie jest stanem bezczynności w rozumieniu przepisów art. s § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W okresie zawieszenia postępowania niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony zagrożonych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej, przysługuje tylko jeden prawny środek ochrony. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a ponadto w sprawie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Strona może także złożyć wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, zaś na odmowę podjęcia postępowania również przysługuje zażalenie i ewentualna kontrola sądowoadministracyjna. W związku z powyższym należy podkreślić, że ustawodawca w sposób odrębny uregulował tryb kontroli stanu zawieszeniu postępowania. Nie ma zatem podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli postanowienie w tym przedmiocie. Oznacza to, że w granicach niniejszej sprawy sąd nie może dokonać oceny poprawności zawieszenia postępowania oraz nie może zakwestionować skutków wydania postanowienia w tym przedmiocie. Niedopuszczalne jest zatem stwierdzenie bezczynności organu od chwili, gdy jego bierność jest wynikiem zawieszenia postępowania w trybie przewidzianym w przepisach postępowania administracyjnego. W dacie wydania wyroku, niedopuszczalne było również zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, skoro na skutek stanu zawieszenia postępowania, nie może się ono zakończyć. Sąd jest jednak zobowiązany orzec w pozostałym zakresie. Zawieszenie postępowania przed datą wydania wyroku w przedmiocie bezczynności nie stanowi bowiem przeszkody do orzekania w sprawie bezczynności (por. wyroki NSA: z 26 września 2023 r., sygn. akt I OSK 243/23, z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14). Stanowisko to w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Należy zauważyć, że konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska byłoby nie tylko umożliwienie organowi uniknięcia zarzutu bezczynności, poprzez podejmowanie pozornej czynności zawieszenia postępowania, ale także prowadziłoby to do sanowania jego dotychczasowej bierności w prowadzonym postępowaniu. Zawieszenie postępowania, jak już podkreślano, nie wywołuje skutków wstecz, w szczególności nie wpływa na bieg terminów, które już upłynęły. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku, przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby organom uniknięcie zarzutu bezczynności poprzez zawieszenie postępowania przed wydaniem wyroku przez sąd. Taki kierunek interpretacji jest sprzeczny z celem niniejszego postepowania, którego istota sprowadza się do zwalczenia bezczynności organu i z tego powodu instrumentalne zawieszenie postępowania nie może stanowić przeszkody w ocenie bezczynności organu w okresie poprzedzającym tę czynności organu. Należy przy tym podkreślić, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, że sąd może orzec w zakresie bezczynności organu, nie zobowiązując jednocześnie do dokonania czynności – taka sytuacja ma miejsce przykładowo, gdy organ wyda decyzję po wniesieniu skargi do sądu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi do sądu nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia czy bezczynność bądź przewlekłość miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe. Skoro nawet zakończenie przez organ postępowania po wniesieniu skargi, nie stanowi przeszkody do rozpoznania skargi, to tym bardziej nie stanowi takiej przeszkody zawieszenie postępowania. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania, czy przed zawieszeniem postępowania, zachodziła bezczynność organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1247/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność Wojewody, termin na wydanie decyzji w sprawie zakończył bieg. Zawieszenie postępowania nie mogło wstrzymać biegu terminu, który już upłynął i nie może usprawiedliwiać uprzednio istniejącej bezczynności organu. W chwili wniesienia skargi do sądu, postępowanie administracyjne nie było ani zakończone, ani zawieszone. Natomiast od dnia zawieszenia postępowania administracyjnego na Wojewodzie ciąży obowiązek niepodejmowania czynności w sprawie – z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, w tym nie jest możliwe zakończenie postępowania, np. poprzez wydanie decyzji. W konsekwencji powyższego sąd stwierdził, że Wojewoda pozostawał w stanie bezczynności do 26 czerwca 2025 r. (punkt pierwszy wyroku). Natomiast w zakresie bezczynności organu od 27 czerwca 2025 r. – data zawieszenia postanowienia o zawieszeniu postępowania – sąd umorzył postępowanie (punkt trzeci wyroku). Sąd uznał bowiem, że od tego momentu niepodejmowanie działań przez organ jest ściśle powiązane z bytem prawnym postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i skutkami jakie wywołuje. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, organ zawiesił postępowanie administracyjne, zatem dokonanie oceny bezczynności od tej chwili stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W zakresie zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd dokonuje oceny na dzień wydania orzeczenia. W niniejszej sprawie w dacie wydania wyroku, postępowanie było zawieszone, czego skutkiem jest czasowa niedopuszczalność wydania decyzji w sprawie. W związku z powyższym, sąd umorzył postępowanie również w tym zakresie – na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt czwarty wyroku). Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie, w jakim stwierdzono bezczynność (punkt drugi wyroku). Należy podkreślić, że zasada ochrony prawa własności i dokonywania wywłaszczenia wyłącznie za słusznym odszkodowaniem wynika z Konstytucji. Prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone mienie przez ponad dwanaście lat powoduje, że zasada słusznego odszkodowania za wywłaszczenia nie tylko nie jest realizowana w rozsądnym terminie, ale jest całkowicie iluzoryczna. W niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że ustawodawca w postępowaniu toczącym się w trybie specustawy drogowej wprowadził szereg usprawnień, mających doprowadzić do szybkiego przeprowadzenia wywłaszczenia. Szczególny (szybki i uproszczony) tryb pozbawienia prawa własności co do zasady jest kompensowany i równoważony przez wprowadzenie analogicznych rozwiązań również w zakresie postępowania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone mienie. W realiach niniejszej sprawy postępowanie, które powinno zakończyć się w terminie trzydziestu dni od dnia wydania ostatecznej decyzji, toczy się kilkanaście lat, a nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Bezczynność Wojewody nie wynika w szczególności z toku czynności zmierzających do ustalenia kwoty odszkodowania (co stanowi istotę niniejszego postępowania). Świadczy to o szczególnym, rażącym naruszeniu obowiązków przez organ. Zauważyć ponadto należy, że 15 września 2022 r. wpłynęło do organu pismo ze Starostwa Świdnickiego, dotyczące udzielenia informacji o stanie prawnym działek. Nie było to zagadnienie ściśle związane z przedmiotem sprawy. Sąd zauważa, że organ dalej nie podjął żadnych czynności aż do czynności podjętych w ścisłej korelacji czasowej z wniesieniem skargi w rozpoznawanej sprawie. Organ zawiesił postępowanie administracyjne. Chociaż postanowienie w tym zakresie może zostać zakwestionowane w odrębnym trybie, nie pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Nie tylko limituje możliwość stwierdzenia bezczynności organu, lecz także wskazuje na swoisty unik procesowy organu w celu uniknięcia zarzutu bezczynności, co może stanowić nadużycie prawa. W powołanym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżono zagrożenie wynikające z możliwości instrumentalnego wykorzystywania instytucji zawieszenia postępowania w celu uniknięcia przez organ zarzutu bezczynności. Podkreślenia wymaga, że postawa organu, który od kilkunastu lat nie zakończył niniejszej sprawy, nie daje gwarancji, że postępowanie będzie prowadzone w sposób wnikliwy i szybki. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej w punkcie piątym wyroku sumy pieniężnej ma zatem w niniejszej sprawie podwójne uzasadnienie. Z jednej strony będzie działać dyscyplinująco na Wojewodę, a z drugiej spełni funkcję kompensacyjną dla spółki, jakkolwiek w nieznacznym tylko zakresie w stosunku do stopnia uszczerbku wynikającego z zaniechania organu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów procesu w łącznej kwocie 597 zł (punkt szósty wyroku). Zwrot kosztów objął kwotę wpisu sądowego od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł).