II SAB/Lu 77/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji. oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E W dniu [...] r. "Spółdzielnia [...] (reprezentowania przez Prezesa Zarządu G. M.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie ponownego rozpatrzenia - na wniosek skarżącej Spółdzielni - sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z użytkowania rolniczego. W treści skargi skarżąca wniosła o (cyt.) "uchylenie ww. orzeczenia w całości i zobowiązanie organu do wydania orzeczenia co do istoty w tym zakresie zgodnie ze złożonym wnioskiem". Wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznało za niezasadne jej ponaglenie w sprawie niezałatwienia wniosku z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że przedmiotowy wniosek Spółdzielni został rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] r. i tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone. W ocenie strony skarżącej przytoczone wyżej stanowisko Kolegium jest chybione, albowiem (cyt.) "sprawa nie została rozpatrzona w dwuinstancyjnym trybie postępowania, a ww. postanowienie z dnia [...] r. nie zostało prawidłowo doręczone" Zdaniem Spółdzielni oznacza to, że sprawa nie została zakończona. Skarżąca podniosła, że w sytuacji, gdy stroną postępowania jest osoba prawna, która ustanowiła swojego przedstawiciela, to wszelkie pisma - stosownie do art. 40. § 1 k.p.a. - doręcza się temu przedstawicielowi. Oznacza to, że adresatem korespondencji zawierającej postanowienie z dnia [...] r. powinien być B. M. - działający jako przedstawiciel "Spółdzielni [...] [...] – ze wskazaniem jego adresu do korespondencji, tj. [...], Urząd Pocztowy przy ul R. [...], skrytka pocztowa nr [...]. Z analizy koperty kierowanego pisma wynika, że przesyłka pocztowa nie była zaadresowana do przedstawiciela, lecz wprost do Spółdzielni na adres ww. skrytki pocztowej. Świadczy to o niewłaściwym skierowaniu przesyłki. Pominięcie B. M. przy adresowaniu przesyłki spowodowało bowiem, że korespondencja nie została mu doręczona. W konsekwencji zaś Kolegium w niniejszej sprawie uznało, że doręczenie ww. korespondencji nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. Ponadto skarżąca stwierdziła, że postanowienie z dnia [...] r. jest (cyt.) "całkowicie pozbawione podstaw prawnych". Podniosła, że pomimo, iż wniesiony przez nią środek odwoławczy od decyzji Kolegium z dnia [...] r., został (cyt.) "błędnie nazwany skargą", organ miał obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę. Nieuprawnione było natomiast przekazanie tegoż pisma do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], a obecnie twierdzenie, że upłynął termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium na wstępie przedstawiło przebieg postępowania w sprawie, której dotyczy przedmiotowa skarga. Wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r., zezwalającej skarżącej Spółdzielni na czasowe wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego o pow. 0,0201 ha, w klasie bonitacyjnej BR-II, stanowiącego część działki nr [...] w miejscowości K. S.. "Spółdzielnia [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.. Postanowieniem Sądu z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Lu 272/14 skarga ta została odrzucona. W następstwie tego Prezes Zarządu skarżącej Spółdzielni w piśmie z dnia [...] r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do jego złożenia. Postanowienie to zostało wysłane do adresata w dniu 1 lipca 2014 r. na adres: [...], Urząd pocztowy przy ul. [...], skr. poczt, nr [...]. Przesyłka była przechowywana przez okres 14 dni i w tym czasie dwukrotnie awizowana. Następnie – stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. - przesyłka została zwrócona nadawcy i pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień 17 lipca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że skoro wniosek z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez Prezesa Zarządu Spółdzielni G. M., to prawidłowe było skierowanie zapadłego na skutek tego wniosku rozstrzygnięcia na adres Spółdzielni. Niezależnie jednak od tego, zdaniem Kolegium, ewentualne błędy w doręczeniu rozstrzygnięcia nie świadczą o bezczynności organu i nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia w tym zakresie skargi. Brak jest podstaw do utożsamiania sytuacji związanej z nieprawidłowym doręczeniem rozstrzygnięcia, z sytuacją w której organ w ogóle nie wydał rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić na wstępie należy, że w świetle art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, albo do dokonania czynności, ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Jakkolwiek nie budzi wątpliwości deklaratoryjny charakter wyroku uwzględniającego skargę na przewlekłość postępowania organu administracji, który odpowiada zasadniczemu celowi takiej skargi, jakim jest uzyskanie przez skarżącego prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, tak w przypadku skargi na bezczynność, która każdorazowo zmierza do zobligowania organu do podjęcia w sprawie przewidzianego prawem działania, nie sposób – zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – uznać za dopuszczalne jej uwzględnienie w sytuacji, gdy skarga taka została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego, którego dotyczy. Oznacza to, że w sytuacji, gdy na dzień złożenia skargi na bezczynność organ nie pozostawał już w stanie bezczynności, sąd ma obowiązek skargę oddalić (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 537; a także wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 238/15; z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14 – dostępne w CBOSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznawanej skargi skarżąca Spółdzielnia uczyniła bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z użytkowania rolniczego. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że od powołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. nie służyło odwołane, jednakże strona niezadowolona z tej decyzji mogła zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.), co oznacza (m.in.), że wniosek taki wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a.), zaś konsekwencją złożenia takiego wniosku po upływie tego terminu jest stwierdzenie przez organ, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 134 k.p.a.). Postanowienie takie ma charakter ostateczny. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że wniosek skarżącej Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., został załatwiony poprzez wydanie w dniu [...] r. postanowienia nr [...], stwierdzającego – na zasadzie art. 134 k.p.a. – uchybienie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie, której dotyczy rozpoznawana skarga na bezczynność, zostało ostatecznie zakończone przed wniesieniem owej skargi, co – jak wskazano na wstępie - przesądza o braku podstaw do jej uwzględnienia. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje natomiast ustalenie daty złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. czy wniosek ten – jak przyjęło Kolegium w powyższym postanowieniu – skarżąca Spółdzielnia złożyła dopiero w dniu [...] r., czy też – jak twierdzi obecnie strona skarżąca – wniosek w tym przedmiocie stanowiło już pismo z dnia [...] r. (data wpływu do organu – k. 26 akt adm.), które zostało jedynie "błędnie oznaczone" jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i na podstawie tego oznaczenia przekazane Sądowi. Co więcej, ocena tej kwestii w istocie przekładałaby się na ocenę legalności ww. postanowienia z dnia [...] r. i jako taka byłaby dopuszczalna jedynie w ramach rozpoznawania skargi na to postanowienie, zaś wykracza poza granice sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu. Należy bowiem podkreślić, że sąd administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego przez organ działania. Sąd w postepowaniu takim - biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy – ocenia jedynie, czy rzeczywiście organ pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z dnia 29 września 2010 r., II GSK 827/09 - dostępne w CBOSA). Ubocznie w tym miejscu należy zauważyć, że kwalifikacji pisma skarżącej Spółdzielni z dnia [...] r. jako – zgodnie z jego oznaczeniem – skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] r., skierowanej do sądu administracyjnego, nie zaś jako wniosku o ponowne rozpatrzenie przez Kolegium sprawy zakończonej tą decyzją, nie zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Lu 272/14. ww. pismo – jako skargę – odrzucił. O zasadności zarzutu wskazującego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie załatwienia wniosku skarżącej Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], nie mogła też świadczyć ewentualna wadliwość doręczenia stronie skarżącej postanowienia z dnia [...] r., zapadłego na skutek przedmiotowego wniosku, wywodzona z faktu jego skierowania bezpośrednio do skarżącej Spółdzielni, zamiast do jego pełnomocnika w osobie B. M.. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem dominujący obecnie w orzecznictwie pogląd, iż doręczenie decyzji (odpowiednio postanowienia) stronie, nawet w przypadku gdy tę decyzję zgodnie z prawem należało doręczyć jej pełnomocnikowi, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 794-796/12 -dostępne w CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 2337/15, LEX nr 2001330; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 6/19, LEX nr 2651917). W konsekwencji nawet gdyby uznać za słuszne twierdzenie skarżącej Spółdzielni, że postanowienie z dnia [...] r. wino zostać skierowane do jej pełnomocnika, a nie do niej samej, nie podważa to faktu, że postanowienie to zostało wydane i weszło do obrotu prawnego, a tym samym, że organ nie jest bezczynny w sprawie przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawidłowość doręczenia stronie skarżącej ww. postanowienia – jako czynności procesowej polegającej na zakomunikowaniu stronie treści tego rozstrzygnięcia – mogła być natomiast kwestionowana w ramach skargi na to postanowienie, ewentualnie w ramach wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.