II SAB/Lu 80/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. L.-M. na bezczynność Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 grudnia 2010 r. P. L. M. złożył skargę na bezczynność Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "A" w L. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, iż w dniu 19 listopada 2010 r. złożył do ww. podmiotu wniosek o udzielenie informacji publicznej, który nie został uwzględniony. W związku z tym skarżący wniósł o nakazanie kierownikowi jednostki by udostępnił informację publiczną, o jaką występował we wniosku z dnia 19 listopada 2010 r. Dodatkowo o ukaranie kierownika jednostki karą, o której mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także o zasądzenie od bezczynnego podmiotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W dalszej części skargi skarżący wyjaśnił, iż jego motywacja nie wynika z antyspołecznego podłoża, lecz jest związana ze świadomością, jak dolegliwe jest pozyskiwanie informacji o sprawach publicznych. Dostęp do każdej informacji o sprawach publicznych gwarantuje od 2001 r. ustawa o dostępie do informacji publicznej. Prawo to gwarantuje także Konstytucja RP. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika Spółki skarga nie jest zasadna po pierwsze dlatego, iż Spółka nie pozostawała w bezczynności, gdyż w terminie 14 dni udzieliła odpowiedzi skarżącemu w zakresie jego wniosku. W odniesieniu do zarzutu skarżącego, co do formy odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej pełnomocnik, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażone w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt II SAB/Ke 42/08, podniósł, iż załatwiając wniosek o udostępnienie informacji podmiot ma do wyboru następujące rodzaje rozstrzygnięć: - udziela informacji w drodze czynności materialno – technicznej, - odmawia udostępnienia informacji lub umarza postępowanie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), - informuje pisemnie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi), że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania (art. 1 ust. 2), - odmawia udostępnienia informacji przetworzonej ze względu na nie wskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy) w formie decyzji administracyjnej po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. Według pełnomocnika Spółki w piśmie z dnia 30 listopada 2010 r. wskazano, iż informacje, o które wnioskuje skarżący nie dotyczą informacji publicznej, a dokładnie użyto określenia "z uwagi na ich niepubliczny charakter". Mając na uwadze przywołane orzeczenie Spółka wybrała formę odpowiedzi, gdyż taka jest dopuszczalna, więc odpowiedź udzielona została w terminie. Dalej, pełnomocnik Spółki poddał w wątpliwość, czy na gruncie niniejszej sprawy Spółka z o.o., która jest podmiotem prawa cywilnego i handlowego, a nie administracyjnego, ma możliwość wydania decyzji administracyjnej. Dodatkowo stwierdził, iż informacje, jakie posiada Spółka nie spełniają kryteriów, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, skarżący zwrócił się bowiem o udzielenie informacji publicznej do podmiotu, który jest podmiotem prawa prywatnego, a nie administracyjnego. W zakresie szkolnictwa takie obowiązki nałożone zostały na gminy, powiaty oraz województwa. Osoby fizyczne i prawne mogą prowadzić szkoły, jednakże w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący sam w piśmie stwierdza, że chce uzyskać informację publiczną od podmiotu, który prowadzi szkoły niepubliczne, co już samo w sobie jest sprzecznością. Niepublicznego charakteru placówek oraz Spółki nie zmienia możliwość wydawania świadectw, tak jak w szkołach publicznych, co wiąże się z nadaniem uprawnień szkoły publicznej. Jednakże nadal nie jest to ani powszechność świadczonych usług edukacyjnych, ani publiczny charakter, tak jak to jest w przypadku szkół gminnych czy powiatowych. Powołując się na art. 4 ustawy, pełnomocnik strony stwierdził, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, natomiast Spółka nie wykonuje zadań publicznych, ani też zleconych. Prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych nie spełnia kryteriów wykonywania zadań publicznych, gdyż te wynikają ze stosownych przepisów prawa. A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. funkcjonuje jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która w zakresie swojej działalności prowadzi jednostki organizacyjne, w szczególności poprzez zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wykonywanie remontów obiektów oraz zadań inwestycyjnych. Reasumując pełnomocnik podkreślił, iż Spółka A. nie może być uznana za podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, o którą wnioskuje skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko jeżeli organ administracji publicznej, będąc do tego prawnie zobowiązanym nie podejmuje decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie w sprawie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotem skargi jest jak twierdzi skarżący bezczynność Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "A" w L. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Jednakże warunkiem zastosowania tego przepisu jest, aby podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, podlegał jej przepisom a jednocześnie, aby żądana informacja miała charakter publiczny i pozostawała w jego dyspozycji. Oznacza to, iż w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie czy podmiot, któremu wnioskodawca postawił zarzut bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej, jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma bowiem wątpliwość, iż w przypadku ustalenia, że dany podmiot nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalna jest kontrola w zakresie charakteru samej informacji, wówczas skarga na bezczynność takiego organu jest niedopuszczalna. Katalog podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej zamieszczony został w przepisie art. 4 ustawy. Katalog ten jest katalogiem otwartym, przy czym ustawodawca wskazał w nim, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej mogą być jedynie władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne lub też wymienione w ust. 2 tego artykułu organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie składu orzekającego uprawnione jest stanowisko, iż A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w przywołanym już art. 4 ustawy. Niewątpliwie bowiem Spółka ta jest podmiotem prawa prywatnego, spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, która podlega przepisom prawa handlowego i nie wykonuje zadań publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) szkoła może być szkołą publiczną albo niepubliczną. Szkoła może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną lub osobę fizyczną. Przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły publiczne. Szkołą niepubliczną jest każda szkoła, która nie jest "publiczna" w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Stąd wniosek, ze istota szkoły niepublicznej sprowadza się do braku wymagania zapewnienia jej powszechnej dostępności dla obywateli oraz braku ustawowej gwarancji bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki. Szkoła niepubliczna jest bowiem tworzona i istnieje w interesie osób prywatnych, nie zaś ogółu. Istotną cechą odróżniającą szkoły niepubliczne od publicznych jest węższy zakres standardów, którym musi odpowiadać organizacja procesu kształcenia, wychowania i opieki w tych szkołach i placówkach na tle szkół i placówek publicznych, a także, jak sama nazwa wskazuje, możliwe ograniczenie zasad powszechnej dostępności i bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż szkoła niepubliczna (przy spełnieniu określonych warunków) może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej (art. 7 ust. 3 ww. ustawy). Uprawnienia te wynikają wyłącznie z zapewnienia przez szkołę stosownych wymagań odnoszących się głównie do zapewnienia odpowiedniego standardu nauczania, który umożliwi w konsekwencji wydanie świadectwa lub dyplomu, równoważnych z uzyskanymi w szkole publicznej. Uzyskanie przez szkołę niepubliczną uprawnień szkoły publicznej nie czyni z niej podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjów oraz szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, iż A. Spółka z o.o. nie może być uznana za jeden z podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy, co za tym idzie z pewnością nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej, o którą wnioskuje skarżący. Nadto należy podnieść, iż wprawdzie skarżący występował o udzielenie informacji publicznej do Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego "A" w L . Niemniej jednak szkoła ta, jest jedynie jedną z form działalności prowadzonej przez Spółkę A., która posiada uprawnienia szkoły publicznej i prowadzi zajęcia dydaktyczne, jednakże jako jednostka prawa prywatnego. Oznacza to, iż rozważania Sądu o braku podmiotowości organu publicznego w odniesieniu do Spółki A., znajdują pełne przełożenie na jednostkę będącą w istocie przejawem jednej z form działalności prowadzonych przez tę Spółkę. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stają się rozważania dotyczące statusu informacji, o którą wystąpił skarżący. Reasumując, skoro do A. Spółka z o.o. nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak udzielenia informacji nie może być traktowany jako bezprawna bezczynność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje sądowoadministracyjną kontrolę udostępniania informacji publicznej jedynie przez podmioty w niej wymienione i na zasadach w niej określonych. Oznacza to, że w przypadku gdy zastosowanie ustawy jest wobec jakiegoś podmiotu wyłączone, wyłączona jest także właściwość sądu administracyjnego w zakresie kontroli bezczynności takiego podmiotu. Odnosząc się jeszcze do zawartego w skardze wniosku o ukaranie kierownika jednostki karą, o której mowa w artykule 23 ustawy Sąd wskazuje, iż wniosek ten nie mógł stanowić przedmiotu rozpoznania Sądu. Przepis ten penalizuje bowiem określone w nim zachowanie (zaniechanie) konstytuując typ występku ściganego z oskarżenia publicznego. Orzekanie w przedmiocie odpowiedzialności karnej za występek należy do właściwości sądów powszechnych i odbywa się w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania karnego, a więc jest uzależnione od istnienia skargi uprawnionego oskarżyciela. Z przytoczonych względów niniejsza skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, o czym Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.