II SAB/Lu 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy w rozpoznaniu wniosków T. B. z dnia [...] r. o udostepnienie informacji publicznej dotyczących: a) zestawienia wydatków inwestycyjnych z budżetu gminy w poszczególnych sołectwach za lata [...], b) zestawienia wpływów do budżetu gminy za lata [...], c) zestawienia wydatków za usługi za lata [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosków T. B. z dnia [...] r. w zakresie określonym w punkcie I; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz T. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Inne w przedmiocie nieudostępniania informacji publicznych zawartych we wnioskach z dnia [...] r.: o przedstawienie zestawienia o wpływach do budżetu gminy i umorzeniach podatków w poszczególnych sołectwach od roku 2010 do 2015 (załącznik nr [...]), o przedstawienie zestawienia od roku 2010 do 2015 włącznie o wydatkach inwestycyjnych z budżetu gminy w poszczególnych sołectwach nie wliczając w to funduszy sołeckich i środków zewnętrznych oraz wyszczególnienie przedmiotowe czego dotyczyły wydatki (załącznik nr [...]), o udostępnienie informacji o firmach świadczących usługi na terenie poszczególnych sołectw obejmujące budżet gminy na lata od 2010 do 2015 (załącznik nr [...]) i przedstawienie zestawienia od roku 2010 do 2015 włącznie dotyczących wydatków na Ochotnicze Straże Pożarne z budżetu gminy (załącznik nr [...]). Skarżący wskazał na naruszenie przez organ następujących przepisów: art. 61 ust. 1 i 2 konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskami. Podniósł, że pismo Inne z dnia [...] r. nie jest odpowiedzią na moje zapytania dotyczące wydatków pieniędzy publicznych na lata 2010 - 2015 zawarte w załącznikach nr [...]. Skarżący wskazał, że od roku próbuje uzyskać na ten temat informacje lecz bez skutecznie. Bezczynność Wójta [...] oraz pytania mieszkańców zmusiły mnie do wystosowania zapytań na piśmie, które w dalszym ciągu są bagatelizowane przez osobę pełniącą urząd. Dnia [...] r. ponowiłem pisemnie prośbę o odpowiedz na moje zapytania, lecz moja prośba pozostała bez echa. Z. mi na tych odpowiedziach przed uchwaleniem budżetu, ponieważ jako radny mam prawo wiedzieć jak były rozdysponowane pieniądze publiczne we wcześniejszych latach, a w ocenie Wójta prawo mam, ale odpowiedzi nie dostanę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że cztery pisma z dnia [...] r., otrzymał [...] r. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym gospodarka finansowa gminy jest jawna. Jednocześnie art. 61 ust. 3 stanowi, że Wójt informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Konkretyzacja tego zapisu znajduje odzwierciedlenie w ustawie z dnia [...] r. o finansach publicznych. Rozdział 4 tej ustawy to "Jawność i przejrzystość finansów publicznych". Z art. 214 tej ustawy wynika, że w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielonych z budżetu. Organ podniósł, że skarżący ma pełne prawo, aby zapoznać się z treścią tych uchwał. Z art. 34 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych wynika, że jawność gospodarowania środkami publicznymi polega na zapewnieniu Radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do: 1) dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych - z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych 2) informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej 3) sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni. Dany przepis mówi o zapewnieniu dostępu i proszę z tego prawa skorzystać. W zakresie umorzenia podatków obowiązuje art. 37 ust. 1 pkt. 2 lit. F ustawy o finansach publicznych, z którego wynika obowiązek podawania do publicznej wiadomości w terminie do 31 maja roku następnego wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono na raty w kwocie przewyższającej łącznie [...] zł., wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Wykaz jest wywieszany każdego roku na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd odroczył rozprawę w celu dołączenia do akt niniejszej sprawy, sprawy II SO/Lu [...] wraz z aktami administracyjnymi i zobowiązał skarżącego do wskazania w jakim zakresie otrzymał żądane wnioskami informacje publiczne, a w jakim popiera swoje wnioski z dnia [...] r. W dniu [...] r. skarżący wyjaśnił, że informacje przesłane przez organ są niekompletne i brakuje istnych informacji. W dniu [...] r. Inne wraz z pismem przewodnim przedłożył odpisy zwrotnych potwierdzeń otrzymanych przez skarżącego. Następnie na rozprawie w dniu [...] r. skarżący oświadczył, że popiera skargę w części. Wniósł o udostepnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wykonawców usług świadczonych na terenie gminy S. w latach 2010 -2015, 2. w zakresie wydatków na straż pożarną wniósł o udostepnienie pełnej informacji publicznej za rok 2010 oraz 3. w pozostałych okresach wydatków na paliwo w poszczególnych jednostkach; 4. wydatków na wypłatę ekwiwalentów w poszczególnych jednostkach za lata 2010 – 2015 oraz 5. podziału zakupionego sprzętu za lata 2010- 2015. Na tej rozprawie Inne oświadczył, że nie posiada danych za 2010 r. znajdują się one bowiem w archiwum. Podniósł również, że sprawozdania dotyczące wydatków na jednostki OSP z terenu gminy S. umieszczane są w Biuletynach Informacji Publicznej a sprawozdania te otrzymują wszyscy radni. Skarżący jest radnym aktualnej kadencji. Wójt dodał także, że księgowo nie da się wydzielić funduszu sołeckiego z ogólnych funduszów na poszczególne działy. Wymagałoby to dodatkowych działań księgowych, zaangażowania nowego pracownika i nowych środków na jego zatrudnienie. Prowadziłoby to do dezorganizacji pracy całego urzędu gminy. Skarżący poza tym oświadczył, że w Biuletynie Informacji Publicznej ujawniane są przetargi powyżej 30 tys. Euro, a wójt wyjaśnił, że w BIP umieszczane są informacje dotyczące zamówień publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Należy również podkreślić, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, w przypadku rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dniu orzekania. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Inne bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenie jego wniosków T. B. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 Ustawy Zasadniczej. Bezspornym pozostaje, że wójt gminy – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi "każda informacja o sprawach publicznych". Z art. 61 ust. 1 Konstytucji wynika, że w odniesieniu do organu władzy publicznej, informacją publiczną jest informacja o działalności takiego organu. Zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej jest zatem niewątpliwie bardzo szeroki. Organy władzy publicznej mają zatem – co do zasady – obowiązek udostępniania takich informacji. W niniejszej sprawie organ pismem z dnia [...] r. (doręczonym w dniu [...] r.) wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym gospodarka finansowa gminy jest jawna. Organ wskazał, że wykazy, których domaga się skarżący, każdego roku są wywieszane na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy. Powyższa odpowiedź organu była dla skarżącego niewystarczająca, w związku z tym wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność wójta gminy w tym zakresie. Wójt gminy wobec wniesienia skargi pismem z dnia [...] r. poinformował Sąd (k. 31 akt sądowych w sprawie II SO/Lu [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] r. – k. 35 akt sądowych w sprawie II SAB/Lu [...])), że w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. poinformowano skarżącego, że trwają prace dotyczące przygotowania szczegółowych żądanych przez skarżącego informacji. W załączeniu przekazał następujące dokumenty: realizację podatku z poszczególnych sołectw za lata 2010-2015 r., wydatki inwestycyjne za lata 2010-2014 r., zamówienia publiczne za lata 2010-2015 r., wykaz osób, którym umorzono podatek w latach 2010 r -2015 w kwocie powyżej [...] zł. Ponadto wskazał, że informacje dotyczące szczegółowych wydatków na poszczególne jednostki OSP przekaże do końca marca 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] r. (doręczonym skarżącemu w dniu [...] r.)w uzupełnieniu dokumentów wójt przesłał skarżącemu "sprawozdanie z działalności Zarządu Oddziału OSP w S. za lata 2011-2015. Ponadto na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] r. Inne oświadczył, że nie posiada danych za 2010 r., ponieważ znajdują się one w archiwum. Wskazał także, że sprawozdania dotyczące wydatków na jednostki OSP z terenu gminy S. umieszczane są w biuletynach informacji Publicznej, a sprawozdania te otrzymują wszyscy radni, a skarżący jest radnym aktualnej kadencji. Dodatkowo wyjaśnił, że obecnie księgowo nie ma możliwości wydzielić funduszu sołeckiego z ogólnych funduszów na poszczególne działy. Sąd zwrócił uwagę, przyjmując za orzecznictwem sądów administracyjnych, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej to w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, co miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (tak np. wyrok WSA w Krakowie z dnia [...] r., sygn. akt II SAB/Kr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] r., sygn. akt II SAB/Wa [...]). Wobec powyższego, skoro organ administracji nie jest w posiadaniu wszystkich żądanych przez skarżącego dokumentów, niezależnie od tego czy kiedykolwiek je posiadał, to prawidłowo udzielił w tym zakresie odpowiedzi w formie pisma a nie decyzji administracyjnej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna, wydawana jednak tylko w sytuacjach przewidzianych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest gdy organ władzy publicznej odmawia udostępnienia informacji publicznej lub gdy umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy. Bezczynność ma zatem miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej posiada żądaną informację, lecz nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Nie można natomiast zarzucić bezczynności adresatowi wniosku, jeżeli nie posiada on żądanej informacji publicznej. O bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej decydują bowiem łącznie dwie przesłanki: posiadanie informacji publicznej przez zobowiązanego i brak realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Nie można zatem skutecznie postawić zarzutu bezczynności zobowiązanemu organowi, jeżeli ten nie posiada wszystkich żądanych informacji. W takiej sytuacji zobowiązany powinien jednak – co uczył w niniejszej sprawie - powiadomić wnioskodawcę o tym, że nie może zrealizować żądania zawartego we wniosku (zob. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OSK [...]). Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi jednak do wniosku, że Wójt [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosków skarżącego, albowiem – co pozostaje poza sporem – nie zostały załatwione w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia otrzymania wniosku przez organ. Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd w pkt I. na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaistniałej bezczynności w rozpoznaniu wniosków T. B. z dnia [...] r. o udostepnienie informacji publicznej dotyczących: a) zestawienia wydatków inwestycyjnych z budżetu gminy w poszczególnych sołectwach za lata 2010-2015, b) zestawienia wpływów do budżetu gminy za lata 2010-2015, c) zestawienia wydatków za usługi za lata 2010-2015 oraz na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w ramach tej oceny wziął przede wszystkim pod uwagę krótki okres bezczynności organu i fakt podjęcia działania skutkujące ustaniem jego dotychczasowej bezczynności. Poza tym ze względu na to, że w chwili rozpoznania skargi Wójt [...] nie pozostawał już w niniejszej sprawie bezczynny, postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia przedmiotowego wniosku należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe, co sąd uczynił w pkt II. wyroku. Natomiast w zakresie informacji dotyczących funduszy sołeckich, organ wyjaśnił, że ich nie posiada, z uwagi na fakt braku księgowych możliwości wydzielenia funduszu sołeckiego z ogólnych funduszy, wobec tego Sąd uznał, że skarga w tym zakresie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt. III wyroku. Zasadne jest jednak w tej sytuacji uwzględnienie wniosku skarżącego o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, o czym orzeczono na podstawie art. 200, art. 201 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia [...] r., sygn. akt I OPS [...], publ. ONSA i WSA [...]/63, Lex nr 463487). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.