II SAB/Lu 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. do rozpoznania wniosku Z. S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. na rzecz Z. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. (skarżący) wniósł skargę na bezczynność P. D. (P. , organ, spółka) w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów dotyczących posadowienia słupów energetycznych na działce nr [...], położonej w miejscowości R. stanowiącej współwłasność skarżącego. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem. Skarżący wniósł o zobowiązanie P. do do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz orzeczenia, że bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art 149 p.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wystąpił do spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów dotyczących słupów energetycznych, posadowionych na działce numer [...], położonej w miejscowości R. w szczególności: decyzji o posadowieniu słupów, zgody właściciela lub współwłaścicieli na posadowienie słupów, map z umiejscowieniem słupów oraz wszelkich innych dokumentów dotyczących posadowienia słupów energetycznych na tej działce. Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. P. odmówiła udostępnienia dokumentów podając, że zakres wnioskowanych informacji nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem skarżącego jednak, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, iż dokumenty zawierające decyzje o lokalizacji i budowie linii energetycznej są informacją publiczną, co w konsekwencji wskazuje, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. W odpowiedzi na skargę P. wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem spółki, przy ocenie czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną decydujące znaczenie powinien mieć fakt, czy została ona pozyskana, zachowana bądź też przetworzona celem realizacji zadań publicznych. Sprawą publiczną nie będzie konkretna, indywidualna sprawa danej osoby lub też podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innego podmiotu wykonującego zadania publiczne. Celem prawa do informacji publicznej (zarówno tego zawartego w Konstytucji RP, jak również wyrażonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej) nie może być zaspokojenie bądź też realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji, które co prawda mogą mieć charakter publiczny, jednak wykorzystywanych dla innych celów niż publiczne. Za niedopuszczalne przyjmuje się czynienie z ustawy o dostępie do informacji publicznej środka służącego zaspokajaniu czysto prywatnych spraw. W ocenie spółki, w niniejszej sprawie wnioskowane informacje nie stanowiły informacji publicznej. Z treści pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi E. S. wynika, zdaniem spółki, że została ona umocowana do reprezentacji małżonków Z. i T. S. na etapie przedsądowym i sądowym w sprawie słupów energetycznych posadowionych na należącej do nich działce. Wniosek dotyczy zatem konkretnej, indywidualnej sprawy, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie prywatnej. Wniosek o udostępnienie informacji wpłynął do P. w dniu 16 kwietnia 2021r., zaś do Oddziału [...] w dniu 23 kwietnia 2021 r. Odpowiedź na wniosek została wysłana w dniu 29 kwietnia 2021 r., zatem nie doszło do bezczynności. Tym bardziej za niezasadny – zdaniem organu - należało uznać zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 sierpnia 2021 r. k. 35 sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona. Istotą sporu w sprawie jest dokonana przez spółkę ocena, że żądana przez stronę informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W tym właśnie względzie, przez fakt wystąpienia przez spółkę z pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. zamiast wykonania zobowiązania udzielenia żądanej informacji, skarżący upatruje jej bezczynności. Problematyka dostępu do informacji publicznej uregulowana została w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020, poz. 2176 t.j., dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Do bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej dochodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jednocześnie należy podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca (np. niepełnej) lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Podobnie rzecz ma się z oceną wniosku jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, co miało miejsce w niniejsze sprawie. Jeśli bowiem organ bezzasadnie uznał, że wniosek strony zmierzał do skorzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu indywidualnego, prywatnego, wówczas to istnieje podstawa do formułowania zarzutu bezczynności. Spółka P. jest niespornie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznać należy, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13). Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym, należy zatem zaliczyć ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 2532/13, zgodnie z którym świadczenie usług publicznych w zakresie przesyłania mediów (energii, gazu, wody, ścieków), ich dystrybucji i magazynowania następuje za pośrednictwem urządzeń infrastruktury technicznej, której lokalizacja i posadowienie dokonywane są w oparciu o kwalifikowane akty administracyjne pochodzące od organów władzy publicznej, co w świetle przepisów ustawy oznacza, że informacje te zawierają informację odnoszącą się do sfery realizacji zadań publicznych podmiotu zobowiązanego. Tworzą więc informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak podkreślono w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2012 r., II CSK 218/12, istnieje związek techniczny i gospodarczy pomiędzy elementami sieci energetycznej, do których niewątpliwie należą linie energetyczne, utrzymujące je słupy, stacje transformatorowe i inne urządzenia. Po wybudowaniu, stanowią składnik przedsiębiorstwa włączony do sieci. Jeżeli zatem przedsiębiorstwo energetyczne funkcjonuje i prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przesyłaniu energii elektrycznej, to korzysta z urządzeń stanowiących sieć energetyczną, łącząc je z innymi elementami instalacji. Bezspornie proces posadowienia instalacji takich jak linie energetyczne, utrzymujące je słupy, stacje transformatorowe i inne urządzenia, a także proces ich remontów i modernizacji znajduje odbicie we właściwej dokumentacji. Wynikający z mocy prawa obowiązek przechowywania całości dokumentacji związanej z budową, dokumentacji powykonawczej oddanego do użytku obiektu budowlanego, jak też opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, obciąża właściciela lub zarządcę obiektu i obejmuje cały okres istnienia obiektu. Przepis art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje, iż każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro każdemu przysługuje prawo żądania informacji publicznej, to tym samym poza oceną organu (podmiotu zobowiązanego) pozostaje celowość uzyskania przez wnioskodawcę informacji publicznej. Organ zatem może odesłać do stosowania innego trybu dostępu do informacji, np. określonego w k.p.a., k.p.c., na co zezwala przepis art. 1 ust. 2 tejże ustawy, lecz tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest stroną takiego postępowania. Sam zamiar wykorzystania w przyszłości informacji publicznej na potrzeby dochodzenia roszczeń przed sądem nie pozbawia wnioskowanej informacji statusu informacji publicznej, a przez to nie ogranicza dostępu do niej w trybie powołanej ustawy. Taką konstatację poczynił natomiast organ w niniejszej sprawie. Spółka wskazała bowiem w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r., że z dołączonego do wniosku pełnomocnictwa udzielonego przez współwłaścicieli działki, na której posadowione są słupy wynika, że służy ono do działań przedsądowych i sądowych w sporze z P.. Niewątpliwie jednak spór taki na tym etapie nie zawisł przed żadnym organem (w tym przed sądem cywilnym). Z lektury zakresu pełnomocnictwa udzielonego adwokat E. S. nie sposób też antycypować, że zostanie on zainicjowany w przyszłości. Nie można zatem uznać, że skarżący mógłby zrealizować swoje uprawnienie dostępu do dokumentów ściśle związanych z jego prawem własności (bo ograniczających to prawo) w innym trybie, przewidzianym odrębnymi ustawami, np. k.p.c. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił do spółki o dokumentację, która nie była wytworzona w jego indywidualnej sprawie administracyjnej. Wnioskowane dokumenty, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy należących do spółki słupów energetycznych, pochodziły z procesu inwestycyjnego prowadzonego w celu wykonania zadania publicznego. Nawet jeśli w późniejszym okresie dokumentacja ta zostanie wykorzystana przez skarżącego w innym postępowaniu, nie ma to wpływu na skuteczność wniosku złożonego w trybie przepisów u.d.i.p. (podobnie: wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn akt I OSK 302/20). Wbrew zatem twierdzeniom spółki nie można przyjąć, że cel w jakim wniosek został złożony, a także hipotetyczna możliwość prowadzenia postępowania dowodowego w ewentualnym procesie cywilnym przy wykorzystaniu uzyskanych informacji decyduje o ich charakterze, pozbawiając te informacje cechy informacji publicznej. W ocenie Sądu, żądanie w zakresie pkt 1-4 wniosku należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej, albowiem odnosi się ono do majątku podmiotu realizującego zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy), a także dokumentacji towarzyszącej decyzji w sprawie lokalizacji słupów (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy) . Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji, zaś wbrew stanowisku organu żądane informacje mają charakter informacji publicznej, to P. Oddział w [...] pozostaje w bezczynności, a tym samym skarga na bezczynność okazała się zasadna. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi należało zobowiązać organ (spółkę) do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, stosując ten przepis w sposób odpowiadający specyfice spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do zdania drugiego tego przepisu stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Zdaniem Sądu, organ co prawda nie udzielił żądanej informacji, ale wdał się w spór co do charakteru żądanych informacji, co niewątpliwie stanowi jego prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka sytuacja bez wątpliwości nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, bowiem organ – choć niezasadnie – uznał żądane przez stronę informacje za pozbawione cech informacji publicznej i w przewidzianym ustawą terminie pogląd ten zaprezentował skarżącemu. O jego wadliwości rozstrzygnął dopiero Sąd w niniejszym postępowaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1) pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Na zasądzoną od spółki kwotę [...]zł składają się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata w kwocie [...]zł.