II SAB/Lu 80/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inne do załatwienia wniosku J. K. z 5 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Inne w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie pierwszym nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Inne na rzecz J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. K. (dalej także jako: skarżąca) zwróciła się do Inne (dalej także jako: Dyrektor, organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "umowy (i aneksów do niej) na zaprojektowanie i budowę odcinka nr [...] drogi ekspresowej [...] podpisanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad ze spółką pod firmą B. w 2022 r." Organ 21 maja 2025 r. udostępnił stronie umowę z 14 października 2022 r. – "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej S17 P. - H., Odcinek nr [...]: węzeł Z. Wschód wraz z węzłem - węzeł Z. Południe wraz z węzłem; dł. ok. 12.430 km", której stronami są Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz B. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej także jako: umowa). Dyrektor poinformował również, że do dnia udostępnienia informacji publicznej nie zostały zawarte (podpisane) aneksy do powyższej umowy. J. K. 16 czerwca 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji i podniosła zarzut naruszenia następujących przepisów: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nierozpoznanie wniosku i odmowę udostępnienia informacji publicznej, jaką jest umowa (w całości) na zaprojektowanie i budowę odcinka nr [...] drogi ekspresowej [...] podpisanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad ze spółką pod firmą B. S.A. w 2022 r.; 3. art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora i zobowiązanie organu do udzielenia informacji na wniosek w terminie 14 dni. W skardze zawarła ponadto wniosek o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie uzyskała żądanej we wniosku z 5 maja 2025 r. umowy, która stanowi informację publiczną. Podkreśliła, że umowa została przesłana niekompletnie "bez żadnych załączników". Wskazała w tym zakresie na treść § 2 umowy, który wyszczególnia, z jakich dokumentów składa się umowa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że udzielił informacji dotyczącej umowy, a aneksy do niej nie były zawierane. Wyjaśnił, że przekazał stronie kopię dokumentu będącego "Aktem Umowy". Ponadto uznał, że wniosek nie zawierał określenia sposobu i formy udostępnienia informacji oraz był nieprecyzyjny. W odniesieniu do pisma skarżącej, w którym wskazała na § 2 umowy i wyszczególnione w nim dokumenty, wyjaśnił, że "także ta wiadomość nie zawiera sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji. Nie określono również precyzyjnie jakiej informacji żąda autor wniosku." Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której w ustawowo określonym terminie nie podejmie on w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, a samo żądanie jej udostępnienia musi spełniać jedynie minimalne wymogi formalne. Skarżąca 5 maja 2025 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie "umowy (i aneksów do niej)" na zaprojektowanie i budowę odcinka nr [...] drogi ekspresowej [...]. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że treść wniosku skarżącej nie wzbudza żadnych wątpliwości. W jasny sposób określiła, że oczekuje udostępnienia umowy i aneksów do niej, a zatem całości umowy tj. wszystkich dokumentów, które wchodzą w jej skład. W sprawie nie budziło wątpliwości, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a umowa, której dotyczy wniosek jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżącej udostępniono treść wskazanej powyżej umowy, lecz bez dokumentów wyszczególnionych w jej treści. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1-12 powyższej umowy składa się ona z następujących dokumentów, które stanowią "jej integralną część": (pkt 1) Akt Umowy; (pkt 2) Warunki Szczególne Kontraktu – Część B Warunków Szczególnych (Postanowienia Szczególne); (pkt 3) Warunki Ogólne; (pkt 4) Wypełnione Dane Kontraktowe (Część A - Warunków Szczególnych) wraz z załącznikami; (pkt 5) Program Funkcjonalno - Użytkowy; (pkt 6) Załączniki do Programu Funkcjonalno – Użytkowego; (pkt 7) Oferta Wykonawcy wraz z załącznikami: (lit. a) Wypełniony Wykaz Płatności, (lit. b) Wypełniony Formularz "Kryteria pozacenowe", (lit. c) Wykaz osób skierowanych do realizacji zamówienia, (lit. d) Wypełniony jednolity europejski dokument zamówienia; (pkt 8) Gwarancja Jakości; (pkt 9) dowody w odniesieniu do wszystkich zasobów, w przypadku gdy Wykonawca polega na zasobach Podmiotu Udostępniającego Zasoby; (pkt 10) Umowa o powierzenie przetwarzania danych osobowych zawarta w dniu 14 października 2022 r. w Lublinie; (pkt 11) Instrukcja DP-T 14; (pkt 12) TOM 1 SWZ. Strony tej umowy uzgodniły zatem, że wszystkie wyszczególnione w przytoczonym powyżej postanowieniu dokumenty staną jedną integralną całość – umowę. W konsekwencji wniosek skarżącej, dotyczący umowy, obejmuje również (automatycznie) wszystkie dokumenty wskazane w § 2 ust. 2 umowy (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14). Organ był zatem zobowiązany załatwić wniosek nie tylko w zakresie, w jakim odnosi się do samego aktu umowy (§ 2 ust. 2 pkt 1), co uczynił – lecz także odnośnie wszystkich dokumentów, które stanowią jej integralną część. Analizując niniejszą sprawę należy mieć w polu widzenia, że wnioskodawczyni 23 maja 2025 r. w piśmie skierowanym do organu podniosła, że nie udostępniono jej dokumentacji wyszczególnionej w § 2 umowy. Nie ma zatem racji organ wywodząc, że skarżąca dopiero w skardze sprecyzowała zakres swojego żądania. Ponadto wskazane dokumenty stanowią integralną część umowy, a zatem nie istniała konieczność złożenia w tym zakresie odrębnego wniosku czy też jego doprecyzowania. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W niniejszej sprawie organ udostępnił stronie część umowy, a zatem nie zrealizował swojego obowiązku udostępnienia informacji w całości, nie odniósł się także do pozostałej części wniosku w żadnej innej przewidzianej w u.d.i.p. formie. W tym miejscu należy zauważyć, że w toku postępowania organ nie wykazał, że dokumenty wymienione w § 2 umowy nie istnieją lub zostały wyeliminowane przez strony umowy. Skarżąca formułując wniosek do organu nie znała treści umowy, nie mogła zatem wiedzieć, jakie dokumenty tworzą jej integralną część. Organ natomiast, analizując wniosek, nie miał podstaw do ograniczenia jego treści wyłącznie do aktu umowy i ewentualnych aneksów do nich, z pominięciem dokumentów stanowiących integralną część umowy, wyszczególnionych w § 2 umowy. Każdy podmiot, do którego kierowany jest wniosek o dostęp do informacji publicznej musi wziąć pod uwagę intencję wnioskodawcy, który nie ma pełnej wiedzy o treści i formie żądanej informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z 14 maja 2024 r., sygn. II SA/Lu 208/24). Dyrektor wskazał, że "nie zostały podpisane aneksy do powyższej umowy". Wskazana okoliczność tj. że nie zawarto aneksów do tejże umowy jest w ocenie sądu prawdopodobna, a ponadto nie jest w istocie kwestionowana przez skarżącą. Jednakże nie tylko aneks do umowy może stanowić jej integralną część. Kolejno należy podkreślić, że wniosek skarżącej był jasny w zakresie sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji. Przede wszystkim organ skutecznie udostępnił skarżącej informację w części. W tym stanie rzeczy argumentacja Dyrektora odnosząca się do braków wniosku w zakresie "sposobu i formy udostępnienia informacji" nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie można przy tym pominąć, że 20 maja 2025 r. skarżąca wprost wskazała, że "moja skrzynka mailowa jest przystosowana do odbierania dużych (pojemnych) wiadomości mailowych)", co potwierdza, że oczekiwała udostępnienia informacji na adres poczty elektronicznej i w formie elektronicznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku skarżącej z 5 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Wniosek nie został bowiem rozpoznany w całości, co wykazano powyżej. Uwzględniając skargę w powyższym zakresie Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Tymczasem organ w terminie odpowiedział na wniosek skarżącej, w części uwzględniając jej wniosek. Bezczynność organu w zakresie dokumentów stanowiących integralną część umowy wynika z błędnej wykładni wniosku i treści umowy. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.