II SAB/Lu 81/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosków skarżącej o udostępnienie informacji o środowisku z dnia 12 kwietnia 2024 r. w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. S. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła przekazana przez Wójta Gminy P. (dalej jako: organ lub Wójt) skarga R. S. (dalej jako: skarżąca) na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku. Skarżąca zarzucił Wójtowi naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie, 4) art. 4 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: u.i.o.ś.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że władze publiczne są obowiązane do udostępnienia każdemu informacji dotyczących środowiska i jego ochrony, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub przeznaczonymi dla władz publicznych. Informacje te powinny być udostępnione bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do dwóch miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. Do informacji podlegających udostępnieniu zalicza się informacje dotyczące stanu elementów środowiska takich jak krajobraz i rośliny. Naruszenie nastąpiło poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i nieudostępnienie informacji w określonym ustawowo terminie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosków niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy podnosząc w szczególności, że złożyła drogą elektroniczną wnioski o udostępnienie informacji o środowisku w dniu 21 marca 2024 r., a także w dniu 12 kwietnia 2024 r. We wnioskach skarżąca domagała się przesłana skanu protokołu (lub protokołów) z oględzin drzew wymienionych we wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich z dn. 14.07.2023 dotyczącym zgody na wycięcie 66 szt. drzew rosnących w pasie drogowym DW 812, a także skanu całego wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich z dn.14.07.2023 r. dotyczącego zgody na wycięcie 66 szt. drzew rosnących w pasie drogowym DW 812, wraz z czytelnymi zdjęciami i wszystkimi innymi dokumentami dołączonymi do wniosku. W odpowiedzi na żądanie strony Wójt wyjaśnił, że przedmiotem złożonych wniosków nie jest informacja publiczna ani informacja o środowisku, gdyż żądane dokumenty stanowią elementy postępowania administracyjnego, które mogą być udostępnione tylko stronom postępowania na podstawie art. 73 k.p.a. W odpowiedzi na skargę – pismo z dnia 29 maja 2024 r. – Wójt przedstawił stan sprawy oraz podkreślił, że żądane przez skarżącą dokumenty są elementem postępowania administracyjnego i prawo do uzyskania kopii tych dokumentów mają strony postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że art. 9 ust. 1 pkt 3 i 5 u.i.o.ś. nie nakłada obowiązku udostępnienia informacji w postaci wniosku inicjującego postępowanie administracyjnego, jak też protokołu z oględzin sporządzonego w postępowaniu dotyczącym wycinki drzew. Wójt wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w całości jako bezzasadnej i bezpodstawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia dwóch wniosków R. S., które wpłynęły do Urzędu Gminy P. w dniu 12 kwietnia 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji o środowisku. We wnioskach tych skarżąca żądała przesłania skanu całego wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich z dn.14.07.2023 r. dotyczącego zgody na wycięcie 66 szt. drzew rosnących pasie drogowym DW 812, wraz z czytelnymi zdjęciami i wszystkimi innymi dokumentami dołączonymi do wniosku oraz skanu protokołu (lub protokołów) z oględzin drzew wymienionych we wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich z dn. 14.07.2023 dotyczącym zgody na wycięcie 66 szt. drzew rosnących pasie drogowym DW 812 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1264) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na dzień wniesienia skargi Dz.U. z 2023, 1094 ze zm.) Celem wskazanej ustawy jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji o środowisku. W regulacji tej znajduje się odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego tylko w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.ś) i wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 u.i.o.ś.). Natomiast w art. 20 ust. 2 u.i.o.ś. ustawodawca wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z określonymi wyjątkami. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga złożenia ponaglenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga jest zatem dopuszczalna. Wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji o środowisku powinien być rozpatrzony bądź przez udzielenie stosownej informacji o środowisku i jego ochronie (przy uwzględnieniu trybu przewidzianego w art. 15), bądź też poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia tej informacji. Zgodnie z art. 15 u.i.o.ś. – ust. 1 udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku; ust. 2 jeżeli informacja o środowisku i jego ochronie nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona; ust. 3 jeżeli w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia, o którym mowa w ust. 2, podmiot żądający informacji nie poinformuje o wyborze sposobu lub formy udostępnienia spośród wskazanych w powiadomieniu, władze publiczne wydają decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter żądanej przez skarżącą informacji. Zdaniem Wójta żądana informacja nie ma charakteru informacji o środowisku, gdyż żądane dokumenty stanowią akta postępowania administracyjnego i mogą zostać udzielone wyłącznie stronie. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego twierdzenia organu. Dokumenty związane z udzieleniem zezwolenia na usunięcie drzew pozostają w związku ze środowiskiem. Żądane informacje odnoszą się do sprawy publicznej ochrony środowiska i stanowią tym samym informacje publiczne. Zasady i tryb dostępu do żądanych we wnioskach z dnia 12 kwietnia 2024 r. informacji określa ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Spór w przedmiotowej sprawie wymaga rozważenia, czy żadne informacje we wniosku stanowiły informacje w rozumieniu art. 8 u.i.o.ś., tj. informację o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Skarżąca we wniosku żądała udostępnienia skanu (kopii) wniosku złożonego przez Zarząd Dróg Wojewódzkich z dnia 14 lipca 2023 r. dotyczącego wycinki 66 sztuk drzew rosnących w pasie drogowym, drogi DW 812 wraz z załącznikami oraz kopii protokołu lub protokołu z oględzin tych drzew. Wniosek w przedmiotowej sprawie dotyczył informacji na temat stanu elementów środowiska. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 15 u.i.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o:środowisku - rozumie się przez to środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt 13 tej ustawy przez pojęcie ochrony środowiska - rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W art. 3 pkt 32 ww. ustawa definiuje równowagę przyrodniczą, przez którą rozumie się stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Środowisko w myśl art. 3 pkt 39 ustawy prawo ochrony środowiska oznacza ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Regulacje określające zasady gospodarowania poszczególnymi elementami środowiska reguluje art. 81 ww. ustawy. Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy oraz przepisów szczególnych (ust. 1), do których należą przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023, poz.1336). To właśnie w tej ustawie, art. 83 , nałożony został obowiązek uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew. W ocenie Sądu informacja o zezwoleniu na usuniecie drzew jest informacją o środowisku, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., należy do informacji znajdujących się w posiadaniu władz publicznych. Jest informacją wytworzoną przez władze publiczne lub otrzymaną przez władze publiczne od osoby trzeciej. Wobec powyższego organ powinien był rozpatrzyć wnioski z 12 kwietnia 2024 r. na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Informacje podlegające udostępnieniu zawarto w art. 9 u.i.o.ś. Zgodnie z art. 9 ust. 1 powołanej regulacji udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: - środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów ( pkt 3); - analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;( pkt 5). Zakres informacji o środowisku, jakie podlegają udostępnieniu jest bardzo szeroki i do wymienionych w ust. 1 pkt 3 art. 9 u.i.o.ś. środków administracyjnych należą m.in. wszelkie decyzje i inne rozstrzygnięcia administracji dotyczące środowiska. Regułą jest udostępnianie informacji o środowisku, a odstępstwa od tej zasady mają charakter wyjątkowy i powinny wynikać wprost z przepisów prawa. Fakultatywne podstawy odmowy udzielenia informacji zostały wprost wyartykułowane w art. 16 ust. 1 u.u.i.o.ś. Art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., który szeroko ujmuje środki służące ochronie środowiska, posługując się klauzulą otwartą ("środki takie jak"), dotyczy nie tylko środków, ale działań wpływających lub mogących wpłynąć na środowisko lub podejmowanych w celu ochrony elementów środowiska. W ocenie Sądu z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. wynika, że wnioskowana informacja, tj. o treści wniosku o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew oraz protokołu oględzin drzew wnioskowanych do wycięcia mieścić się w szerokim ujęciu środków służących ochronie środowiska. Należy również podkreślić, że stosownie do art. 4 u.i.o.ś. - każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji (art. 12 ust. 1 u.i.o.ś.), a od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 13 u.i.o.ś.). Działania podejmowane przez władze publiczne przy odmowie udostępnienia informacji uregulowane zostały z kolei w art. 19 u.i.o.ś.. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze błędna jest wykładnia powołana w odpowiedzi na skargę, przedstawiona przez Wójta, że wniosek o wycinkę drzew oraz protokół oględzin drzew sporządzany w tego rodzaju sprawach przed wydaniem decyzji nie stanowi informacji o środowisku, która może być udostępniona na wniosek. Oczywistym jest, że dokumenty te są elementem postępowania administracyjnego, jednakże nie świadczy to o tym, że nie mogą stanowić równocześnie informacji o środowisku. Powołane ustawa o dostępie do informacji o środowisku stanowi regulację odrębną i wprowadza szczególny tryb dostępu do tego rodzaju informacji. Regulacje odnoszące się do dostępu do akt administracyjnych określone w kodeksie postępowania administracyjnego – art. 73 i n. – nie wyłączają szczególnych trybów dostępu do informacji. W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę również na fakt, że z wnioskiem o wycinkę drzew wystąpił podmiot realizujący zadania publiczne Zarząd Dróg Wojewódzkich, a wycinka dokonywana była w pasie drogi publicznej. Okoliczności te świadczą dodatkowo o możliwości żądania informacji, o które wystąpiła skarżąca. Przy czym, jeżeli żądane przez skarżącą informacje nie mogłyby być z innych względów udostępnione, to organ powinien wydać decyzję administracyjną, stosownie do art. 20 ust. 1 u.i.o.ś. Przypomnieć należy, że skarga dotyczy bezczynności organu. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że oceny bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonuje się według stanu faktycznego na dzień orzekania przez Sąd. Wobec powyższego w wyroku zobowiązano Wójta do rozpatrzenia wniosków z dnia 12 kwietnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Wniosek podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Do organu należy ostateczna ocena, czy żądaną informację udostępni w całości lub w części, czy też odmówi jej udostępnienia (w całości lub w części) w przewidzianej przez prawo formie. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosków nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Z udzielonej wnioskodawczyni odpowiedzi zawartej w pismach Wójta wynika, że brak właściwego działania organu spowodowany był błędnym przyjęciem, że żądanie zawarte we wniosku nie stanowi informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 3 i 5 u.i.o.ś. Błędna wykładnia przepisów prawa nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby nienależyte rozpatrzenie wniosku spowodowane było złą wolą, czy celowym działaniem nakierowanym na pozbawienie wnioskodawcy dostępu do informacji o środowisku. Organ nie pozostawił wniosku bez odpowiedzi. Brak zastosowania właściwych przepisów, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. W związku z uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 200 p.p.s.a, Sąd zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania, czyli uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.