II SAB/Lu 84/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. i M. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie sprawdzenia legalności budowy i stanu technicznego wybudowanego ogrodzenia I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania orzeczenia w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania wyroku z uzasadnieniem; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niezałatwienia złożonego przez nich wniosku w zakresie: sprawdzenia stanu technicznego ogrodzenia między posesjami nr 366 i 367 w miejscowości P., wydania decyzji nakazującej właścicielom działki nr 366 naprawienie betonowego ogrodzenia, dokonania oceny nowo wybudowanego ogrodzenia pod względem jego stabilności i zachowania sztuki budowlanej oraz sprawdzenia legalności wybudowanego ogrodzenia tuż przy wodociągu gminnym. Chronologicznie i szczegółowo opisując przebieg postępowania administracyjnego, jak również uwzględniając treść wydanych przez organ w sprawie pism, skarżący zarzucają organowi administracji publicznej przewlekłe i nierzetelne rozpatrzenie sprawy w zakresie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz brak decyzji administracyjnej, która potwierdzi lub wykluczy naruszenie prawa. Ponadto skarżący wskazali, iż organ zarządzając kontrolę ogrodzenia powołał się na przepis art. 50 § 1 k.p.a., sugerując w ten sposób, iż prowadzone jest postępowanie administracyjne. Jednakże, organ ten następnie uchylił się od zbadania podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii i wydania decyzji, twierdząc, że postępowanie miało charakter skargowy, a wnioskodawcom nie przysługują uprawnienia określone w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., pozbawiając ich tym samym konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjnego postępowania oraz prawa do odwołania się od wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkowując się do formułowanych w niej zarzutów wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga jest bezzasadna. Organ opisując przebieg postępowania wskazał, iż dokonał kontroli na przedmiotowych działkach i pismem z dnia 28 maja 2007 r. udzielił skarżącym odpowiedzi wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do podjęcia działań administracyjnych należących do kompetencji tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracji stanowią inaczej. Z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, co w jego rozumieniu oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Przy czym, nie później niż w ciągu miesiąca powinno nastąpić załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu, to znaczy z inicjatywy organu administracji publicznej. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. Na niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), co w świetle orzecznictwa może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 ust. 2 ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zachowanie organu, w którym organ odmawia wszczęcia postępowania bądź odmawia podjęcia czynności wyjaśniających lub odmawia wydania decyzji (postanowienia), uprawnia strony, po złożeniu zażalenia do wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli sprawa, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, należy do kognicji tego Sądu. W rozpoznawanej sprawie, pismo skarżących z dnia 12 lutego 2007 r. (następne z dnia 13 marca 2007 r., i 28 kwietnia 2007 r.) skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinien organ ten potraktować jako żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. z uwzględnieniem postanowień art. 66 § 1 k.p.a. zgodnie z treścią którego, jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast pismo skarżących z dnia 14 marca 2007 r. złożone do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiło zażalenie wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia. W świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylał się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., rozstrzygałaby sprawę co do jej istoty. Pisma tego organu kierowane do strony skarżącej, nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej. Argumentacja organu zawarta w tych pismach winna stanowić uzasadnienie decyzji, której wydanie świadczyłoby o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Tymczasem brak takiej decyzji świadczy jednoznacznie o bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Jedynie wydanie merytorycznej decyzji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z udziałem stron i za pomocą dopuszczalnych środków dowodowych pozwoli na skontrolowanie zasadności stanowiska organu administracji co do określonych okoliczności przez organ odwoławczy oraz ewentualnie przez sąd administracyjny. Zaprezentowane stanowisko sądu poparte jest ponadto orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego które uznaje, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy: nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z 27 października 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 18/98), zwłaszcza zaś, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyroki NSA z: 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99, 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98, 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98). Ponadto należy wskazać, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Zatem organ do którego wpływa wniosek (żądanie) obowiązany jest zawsze sprawdzić swoje uprawnienia w stosunku do zgłaszanych przez podmiot żądania. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zadania nadzoru budowlanego wykonują: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zakres zadań tych organów został uregulowany w przepisach rozdziału ósmego tej ustawy. Pomijając szczegółową analizę kompetencji organu, wskazać należy iż do podstawowych zadań organów nadzoru budowlanego należą również sprawy związane z utrzymywaniem obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym, jak również szeroko pojęta kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego będący organem nadzoru budowlanego posiada kompetencje ustawowe uprawniające go do wszczęcia i wydania w drodze decyzji rozstrzygnięcia w zakresie zgłaszanych przez skarżących żądań. Według Sądu, w świetle wyżej powołanych przepisów, wskazanych faktów, ich oceny i wniosków z niej wynikających, należało stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosków J. i M. B.. Nie załatwił on bowiem sprawy administracyjnej skarżących w sposób przewidziany przywołanymi przepisami obowiązującego prawa. Uzasadniało to więc, zobowiązanie tego organu do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od daty otrzymania wyroku z uzasadnieniem w przedmiocie żądań skarżących. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (punkt dwa sentencji) Sąd rozstrzygnął stosownie do przepisu art. 200 ppsa, ustalając, że na niezbędne koszty postępowania składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 złotych.