II SAB/Lu 84/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na przewlekłość postępowania Dyrektora [...] w H. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora [...] w H. w sprawie z wniosku Z. W. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] w H. do rozpoznania wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; V. zasądza na rzecz Z. W. od Dyrektora [...] w H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. W. wniósł skargę na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w H. w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w ustawowym terminie, stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej zwanej p.p.s.a.) i zasądzenia kosztów postępowania według norm. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data doręczenia organowi – 12 kwietnia 2017 r.) zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w H. o udostępnienie informacji publicznej, tj.: 1) wskazanie osób odpowiedzialnych za nadzór nad realizacją robót polegających na remoncie drogi powiatowej Nr [...] H. - Teptiuków w miejscowości T. oraz Ś. wykonanych przez Przedsiębiorstwo Robót Drogowo - Mostowych Sp. z.o.o. w H. w roku 2016 w ramach umów zawartych w drodze przetargu nieograniczonego z dnia [...] r., 2) udostepnienie kserokopii protokołów odbioru tych robót, 3) wskazanie osób potwierdzających dokumenty wagowe (WZ) na zasadach określonych w § 1 ust. 7 umów zawartych z wykonawcą w zakresie realizacji wskazanych prac, 4) udostępnienie kserokopii pisma skierowanego do Przedsiębiorstwa Robót Drogowo - Mostowych Sp. z o.o. w H. w sprawie napraw gwarancyjnych wykonanych w kwietniu 2017 r. na tej drodze oraz pisma stanowiącego odpowiedź wykonawcy na zgłoszone roszczenia gwarancyjne. Skarżący wyjaśnił, że w odpowiedzi na jego wniosek w dniu [...] kwietnia 2017 r. został poinformowany przez organ o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień [...] czerwca 2017 r. z powodu okoliczności związanych z koniecznością odszukania dokumentów dotyczących niniejszej sprawy w posiadanym zbiorze akt, które znajdują się w zasobach archiwalnych. Organ wskazał ponadto, że nie jest w stanie prowadzić bieżącej korespondencji z powodu natłoku zajęć. W ocenie skarżącego, konieczność odszukania dokumentów wytworzonych w roku 2016 i 2017 nie może stanowić przyczyny opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej. Niewątpliwie też wskazanie natłoku spraw i obowiązków nie stanowi podstawy wydłużenia terminu udostępnienia prostej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w H. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący został powiadomiony, że wnioskowana informacja zostanie mu udostępniona w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. z uwagi na konieczność odszukania dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych, a także z uwagi na natłok obowiązków. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wskazał, że wyznaczając nowy termin załatwienia wniosku, opierał się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), zgodnie z którym, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ podkreślił, że termin [...] czerwca 2017 r. wskazany przez organ był terminem ostatecznym do udostępnienia informacji, a nie - jak twierdzi skarżący - terminem określonym precyzyjnie. Oczywisty błąd rachunkowy organu w wyliczeniu nowego terminu był nieznaczny, a ponadto organ zamierzał udostępnić wnioskowaną informację w najbliższym możliwym terminie, co też uczynił. Dyrektor podniósł, że w dniu [...] maja 2017 r. zostało nadane, za pośrednictwem urzędu pocztowego, pismo organu zawierające wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną. Tymczasem skarga została wniesiona w dniu [...] maja 2017 r., wprawdzie po upływie 14 - dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak przed upływem maksymalnego 2 - miesięcznego terminu wynikającego z art. 13 ust. 2, na który powołał się organ. Organ wyjaśnił ponadto, że zadania Powiatowego Zarządu Dróg są rozłożone odpowiednio na pracowników poszczególnych sekcji. Osobami, do których obowiązków należą czynności związane z udostępnianiem informacji publicznych, są pracownicy Sekcji Utrzymania Dróg i Mostów. W okresie, kiedy wpłynął wniosek Z. W. o udostępnienie informacji, pracowników biura absorbowały bieżące obowiązki ponad przeciętny zakres, związane z dużym nagromadzeniem spraw. W. się to m.in. z przeprowadzeniem przetargu nieograniczonego na remonty dróg powiatowych, przygotowaniem dokumentacji, sporządzeniem kosztorysów oraz innymi sprawami związanymi z bieżącą działalnością Sekcji. Podkreślić należy, że w Sekcji pracują dwie osoby. Pracownicy Sekcji niezwłocznie po wpłynięciu i zapoznaniu się z wnioskiem uznali, że z uwagi na konieczność odszukania stosownych dokumentów w zasobach archiwalnych i potrzebę ich weryfikacji oraz z uwagi na ilość obowiązków, brak jest możliwości rozpoznania wniosku w terminie. O tym fakcie skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skarga jest zasadna. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności, obejmującą nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania – wbrew obowiązującym przepisom – wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 386). Innymi słowy, za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, dostępny w CBOSA). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy potwierdza stanowisko skarżącego, że postępowanie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w H. w sprawie z wniosku Z. W. o udostępnienie informacji publicznej prowadzone było w sposób przewlekły. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w H., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś objęta wnioskiem skarżącego informacja, dotycząca działania jednostki organizacyjnej powiatu, jest informacją publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w terminie do dnia [...] kwietnia 2017 r., Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w H. nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował natomiast wnioskodawcę, że "wyznacza dzień [...].06.2017 r. jako nowy termin na załatwienie sprawy". Jako przyczynę opóźnienia w załatwieniu wniosku organ wskazał konieczność odszukania żądanych dokumentów w archiwum organu, co należy uznać za działanie pozorowane, mające na celu jedynie przedłużenie postępowania. Zważyć bowiem należy, że wnioskowane dokumenty zostały wytworzone w latach 2016-2017, a zatem już choćby z tego powodu trudno przyjąć, żeby ich odnalezienie mogło zająć pracownikom organu niemal dwa miesiące. Przekroczenia terminu rozpoznania wniosku nie usprawiedliwia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność znacznego obciążenia obowiązkami pracowników organu. Jedną z zasadniczych cech administracji publicznej jest bowiem jej ciągłość i stabilność, zapewniające codzienne, nieprzerwane funkcjonowanie państwa. Oznacza to, że administracja jako system działa nieprzerwanie i na bieżąco załatwia sprawy jednostek bez względu na obciążenia, czy zmiany kadrowe w danym organie. Odstępstwa od tej zasady mogą być wprowadzone jedynie w drodze ustawy i mają miejsce w stanach nadzwyczajnych. Podstawowym zadaniem dyrektora jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, jako jej organu administracyjnego i zwierzchnika służbowego wszystkich pracowników, jest takie zorganizowanie pracy w jednostce, by rozkład obowiązków czy nieobecność w pracy bądź inna niedyspozycja pojedynczego pracownika nie uchybiały zasadzie ciągłości działania administracji. Z uwagi na to, że organ przekroczył określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r., a następnie niezasadnie przedłużył termin rozpoznania tego wniosku, należało stwierdzić, w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że postępowanie organu prowadzone było w sposób przewlekły. Ponadto ubocznie należy podnieść, że wyznaczając datę [...] czerwca 2017 r. jako termin rozpoznania wniosku skarżącego, organ przekroczył dwumiesięczny termin określony w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skoro bowiem wniosek wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r., termin, o którym mowa w powołanym przepisie, upływał w dniu [...] czerwca 2017 r. Nie sposób przy tym podzielić stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że "termin [...] czerwca 2017 r. wskazany przez organ był terminem ostatecznym do udostępnienia informacji, a nie terminem określonym precyzyjnie". Temu stwierdzeniu przeczy treść informacji, w której organu wprost wskazał, że "wyznacza dzień [...].06.2017 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku". Wprawdzie organ udostępnił żądaną informację już w dniu [...] maja 2017 r., ale uczynił to dopiero po wpłynięciu skargi Z. W. na przewlekłość postępowania, co miało miejsce w dniu [...] maja 2017 r. Z uwagi na to, że czternastodniowy termin na rozpoznanie wniosku skarżącego został przekroczony w sposób nieznaczny, tj. o niespełna miesiąc, sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu w tej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem organ poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, błędnie interpretując charakter przyczyn uzasadniających przekroczenie terminu. Skoro zatem termin udostępnienia informacji publicznej nie został przekroczony w sposób znaczny, a organ poinformował skarżącego o przyczynach opóźnienia i zrealizował wniosek w dniu 24 maja 2017 r., udostępniając w całości wnioskowaną informację, to nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie, do wymierzenia organowi wnioskowanej grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast w związku z tym, że żądana przez skarżącego informacja publiczna została przez organ udostępniona już po wniesieniu skargi, a przed datą orzekania przez sąd, brak było podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2017 r. w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie sądowe w tym zakresie zatem podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), jeśli organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, już po wniesieniu skargi na bezczynność, zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., nakazujący sądowi umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz 205 § 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.