II SAB/Lu 85/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Witold Falczyński, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku Z. S. z dnia 22 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz Z. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. S. wniósł skargę na bezczynność Inne w sprawie nie załatwienia jego wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydania kserokopii dokumentów zaświadczających o kwalifikacjach zawodowych funkcjonariusza R. S.. W odpowiedzi na skargę Inne wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi skierowanej do skarżącego z dnia [...] r., że żądane prze niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, wobec czego brak było możliwości ich udostępnienia w trybie przepisów ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu zarzut skarżącego, że otrzymana odpowiedź nie jest decyzją odmowną nie znajduje uzasadnienia, gdyż odmowa udostępnienia informacji wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu powyższej ustawy. W sytuacji kiedy wnioskodawca prosi o udostępnienie informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, a za taką w tym przypadku – w ocenie organu – mamy doczynienia organ po prostu formułuje zwykłe pismo do wnioskodawcy wyjaśniające powyższą przyczynę niemożliwości udostępnienia informacji publicznej i nie jest to decyzja administracyjna. W opisanej sytuacji taki tryb został zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie, określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Komendant Komendy Powiatowej Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącego informacja dotycząca kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza Policji pełniącego obowiązki jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić bowiem należy, że powyższe pytania nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie. Nawiązując do tego co już zostało powiedziane wyżej, przykładowy katalog informacji publicznych zawarty jest w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy wynika, że informacją publiczną są w szczególności informacje o organach władzy publicznej, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach, a także o osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Poza tym w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) są określone przesłanki niezbędne do podjęcia służby w Policji. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, przesłanki zatrudnienia w Policji są wyczerpująco określone. Nie jest więc możliwe stawianie kandydatom do służby wymagań innych niż przewidziane w przepisach prawa. Nie można również zwalniać kandydatów od spełnienia tych wymogów, o ile zwolnienie nie zostało przewidziane w ustawie (M. Liwo, Status służb mundurowych i funkcjonariuszy w nich zatrudnionych, W. 2013, s. 317). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że żądane przez stronę skarżącą informacje dotyczące wykształcenia, funkcjonariusza Policji, to jest osoby pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy. Należy bowiem podkreślić, że informacje związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności informacje wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, żądane informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych osoby pełniącej funkcje publiczne stanowią informacje, odzwierciedlające kompetencje funkcjonariusza publicznego i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. Niezależnie bowiem od tego, czy przepisy prawa wymagają posiadania wyższego wykształcenia przez osobie piastującą funkcję organu władzy publicznej, to informacja co do wykształcenia takiej osoby nie ma charakteru ściśle osobistego, lecz podlega udostępnieniu jako informacja publiczna na temat kompetencji osoby, sprawującej funkcję publiczną, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 2 ustawy, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawodawca uznał zatem, że ochrona prywatności osób fizycznych doznawać winna ograniczenia w przypadku, gdy osoby te sprawują funkcje publiczne. W wyroku z dnia [...] r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr [...], poz. 30) Trybunał Konstytucyjny orzekając, że przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz, że nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, stwierdził między innymi, że "tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości". Zdaniem Trybunału, przewidziany w tym przepisie "obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, [został ustanowiony] w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą wszelkie ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji". Uzasadniając to stanowisko Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. O ile bowiem sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem". Zdaniem Sądu, informacje dotyczące kwalifikacji zawodowych funkcjonariusza Policji, nie należą do sfery "intymnej" podlegającej całkowitej ochronie prawnej, lecz jako informacje ze sfery życia prywatnego osoby pełniącej funkcje publiczną, podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wskazane wyżej informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] r. nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. A to oznacza, że organ był więc zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z przepisami ustawy, to jest do udostępnienia żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy) bądź do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy). W rozstrzyganej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ wprawdzie udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku, jednakże nie przesądziła ona o prawidłowym załatwieniu jego wniosku. Organ bowiem nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał Inne do załatwienia w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wniosku skarżącego z dnia [...] r. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.