II SAB/Lu 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., który do organu administracji wpłynął w dniu [...] kwietnia 2016 r., J. H. zwrócił się do Starosty o udostępnienie w terminie 7 dni informacji publicznej dotyczącej "obecnego numeru ewidencyjnego działki nr [...], jednostka rejestrowa [...], położonej przy ul. [...] obok ciepłowni we W., co obrazuje mapa nr [...]". Wniósł ponadto o wydanie wypisu z rejestru gruntów z mapą dotyczącego działki oraz o zwolnienie z opłaty za jego wydanie. Uzasadniając wniosek J. H. podniósł, że właścicielka działki, jego żona M. H. zmarła, zaś on jest jej spadkobiercą. Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udostępnienia powyższych informacji wymagane jest wydanie decyzji w terminie czternastu dni od dnia otrzymania wniosku. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., które wnioskodawca otrzymał [...] kwietnia 2016 r., Starosta wyjaśnił, że działka nr [...] o powierzchni 2,57 ha w roku 1975 została podzielona na cztery odrębne działki oznaczone numerami [...], [...], [...] i [...]. Działki oznaczone numerami [...] i [...] o powierzchni ogólnej 0,50 ha zostały odpisane przez właścicieli - S. i M. małżonków B. zamieszkałych W. ul. [...] w formie darowizny H. i K. małżonkom K. , zamieszkałym we W.. Obdarowani sprzedali działki na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w L. reprezentowanego przez dyrektora R. C. S. i zastępcę dyrektora A. J. K., akt notarialny nr [...] z dnia [...] marca 1976 r. i nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. Natomiast działki nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni 2,07 ha S. i M. małżonkowie B. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa – Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w L. reprezentowanego przez dyrektora R. C. S. i zastępcę dyrektora A. J. K., co potwierdza akt notarialny nr [...] z dnia [...] marca 1976 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. Cenę powyższych działek ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy C. S. wpisanego na listy biegłych Wojewody L.. W tym stanie sprawy J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o nałożenie na Starostę grzywny w kwocie [...]złotych za nie udzielenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku informacji publicznej oraz zobowiązanie Starosty do jej udostępnienia w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że otrzymane przez niego pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie ma żadnego związku z informacjami, których udostępnienia żądał w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że odpowiedź na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. została skarżącemu udzielona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że o bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływana jako "u.d.i.p.") terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje dodatkowego terminu, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, jej udostępnienia i przyczynach nie zachowania terminu czternastodniowego, nie informuje, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej lub, iż nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3) bądź, że obowiązuje inny tryb udostępniania informacji (art. 1 ust. 2) ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji lub umarzającej postępowanie (art. 16). Przy czym udostępnienie informacji publicznej musi nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest więc, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy Starosta jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczy informacji publicznej. Według bowiem powszechnie akceptowanego poglądu jedynie publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06 - Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10 – opubl. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (pkt. 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt. 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt. 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt. 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt. 5). Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.) mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Unormowanie art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przy czym stosownie do art. 34 ust. 1 i 35 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży sprawując zwierzchnictwo w stosunku do powiatowych służb, inspekcji i straży. W świetle przedstawionych unormowań nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. starosta jako organ władzy samorządowej, a zatem i władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wątpliwości nie budzi także kwalifikacja wniosku skarżącego jako żądania udzielenia informacji publicznej. Artykuł 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6. Przepis ten w ustępie pierwszym zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (zobacz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Nie oznacza to jeszcze obowiązku udostepnienia żądanej informacji. Art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem jej przepisy nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Zdaniem NSA przepis art. 1 ust. 2 ustawy oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Treść żądania pozwala przyjąć, że w sprawie mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101). Stosownie do jej art. 20 ust.1 ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl natomiast § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali (pkt. 1) i dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (pkt. 2). Prócz powyższych danych ewidencja gruntów i budynków zawiera, stosownie do unormowania § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów (pkt. 1 lit. a), jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami (pkt. 1 lit. b), państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych (pkt. 1 lit. c), organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości (pkt. 1 lit. d), użytkowników gruntów państwowych i samorządowych (pkt. 1 lit. e); dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613) (pkt. 2); opis praw: osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w pkt 1 i 2 oraz w § 10 ust. 1 pkt 2, do gruntów, budynków i lokali (pkt. 3); informacje o dokumentach, które stanowiły podstawę do sporządzenia opisu, o którym mowa w pkt 3 (pkt. 4); datę i zegarowy czas wpisania danych do bazy danych (pkt. 5); datę ostatniej weryfikacji danych (pkt. 6); wielkości udziałów osób, jednostek organizacyjnych oraz organów w przysługujących im i ujawnianych w ewidencji prawach i uprawnieniach do nieruchomości, a także daty określające nabycie oraz utratę tych praw i uprawnień (pkt. 7). W obszarze obrębu lub arkusza ewidencyjnego działka ewidencyjna jest wyróżniana przez jej numer, który ma postać liczby naturalnej ( § 9 ust. 4 rozporządzenia ). W razie podziału nieruchomości, nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczbą naturalną oznaczającą numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczbą naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki ewidencyjnej (§ 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wspomniane dane zawiera operat ewidencyjny, który jest jawny ( art. 24 ust. 2 ). Stosownie do art. 24 ust. 4 wspomnianej ustawy każdy, z zastrzeżeniem ust. 5 ( dotyczącego danych podmiotowych ), może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: 1) wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; 2) wyrysów z mapy ewidencyjnej; 3) kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego; 4) plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych; 5) usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 3c ustawy udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489 ze zm.) i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 235). Przepis ten wprowadza więc zasadę odpłatności za udostępnianie danych, informacji oraz innych materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także za udostępnianie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Natomiast art. 40 ust. 3d ww. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, w jakich sytuacjach i którym podmiotom wydaje się nieodpłatnie wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego. Wynika z tego, że przy udostępnianiu danych, informacji i materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza powyższym zauważyć należy, że Starosta w piśmie z dnia [...]kwietnia 2016 r. wskazał nowe numery działek powstałych po podziale działki nr ewidencyjny [...], przyczynę ich nadania oraz kto i kiedy nabył do nowo wydzielonych działek prawo własności. Wniosek skarżącego wpłynął do Starosty w dniu [...] kwietnia 2016 r. zaś pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący otrzymał w dniu [...] kwietnia 2016 r., zatem 11 dni od dnia otrzymania przez Starostę wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Starosta udzielił więc odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceny tej nie zmienia niezadowolenie skarżącego z jej treści. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę należało oddalić.