II SAB/Lu 9/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie przekształcenia działki rolnej na budowlaną oddala skargę. W dniu 15 stycznia 2003 r. R. S. zwrócił się do Urzędu Gminy o zmianę przeznaczenia należącej do niego działki, położonej w miejscowości S., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 111/4, z rolnej na budowlaną. Treścią wniosku było żądanie poszerzenia pasa zabudowy z 25 m na 80 m od strony południowej. Następnie pismem z dnia 26 października 2007 r., uzupełnionym w dniu 9 listopada 2007 r. skarżący, złożył zażalenie na bezczynność Wójta Gminy w sprawie przekształcenia działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Organ w uzasadnieniu postanowienia powołał się na przepis art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, który stanowi, iż organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy kodeksu nie stanowią inaczej. Organ wskazał, że stwierdzenie, iż załatwienie sprawy przez organ administracji w drodze decyzji w każdym przypadku, gdy przepis nie wymienia innej formy, byłoby oparte na zbyt szerokim założeniu. Przepisy prawne przewidują bowiem działanie organu nie tylko w tej formie, ale także w innych formach. Ponadto podniósł, iż podjęcie decyzji na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne, ponieważ na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004, nr 121, poz. 1266 ze zm.) określenie przeznaczenia gruntu rolnych na cele nierolnicze następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji kiedy na danym terenie obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana przeznaczenia ma nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał także na podjęte w tym zakresie działania organów gminy. Zaznaczył, że z pisma Wójta Gminy z dnia 16 sierpnia 2007 r. wynika, iż na wniosek R. S. dokonano już zmian w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy uchwałą z dnia 29 czerwca 2006 r. i Urząd Gminy przystąpił do zmiany planu. Zdaniem organu, w tej sprawie i na tym etapie postępowania nie jest możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji zgodnie z treścią wniosku strony. R. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie nierozpoznania jego wniosków dotyczących przekształcenia działki. Podniósł w niej, iż zwracał się o przekształcenie działki i nie otrzymał odpowiedzi, a w dniu 21 maja 2007 r. usłyszał, że Wójt będzie decydował o jego własności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu. Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...], wydanego w związku z zażaleniem skarżącego. Organ wskazał przy tym, że skarga nie wnosi nowych argumentów, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Ponadto organ podniósł, że skarżący wielokrotnie był informowany, że jego wniosek jest aktualny i będzie uwzględniony ze wszystkimi złożonymi wnioskami innych mieszkańców Gminy w momencie przystąpienia do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S. Organ przedstawił także dotychczasowy przebieg prac planistycznych, wskazujący na to, że Wójt Gminy nie pozostaje w zwłoce. Podniósł także fakt nagminnego składania przez skarżącego kolejnych wniosków i skarg, co jest, w ocenie organu, przejawem kwerulanctwa, będącego kwalifikowaną postacią pieniactwa. Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismo procesowe z dnia 31 marca 2008 r., w którym informuje, iż jego pismo z dnia 15 stycznia 2003 r. jest drugim pismem (pierwsze jest datowane na 12 lutego 2001 r.), że prace nad zmianą planu rozpoczęły się w wyniku jego starań oraz że kwestia rozpatrywania zmian przeznaczenia działek na sesji Rady Gminy nie była zgodna z prawem. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. skarżący oświadczył, że intencją jego skargi było spowodowanie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na budowlany na jego działce. Chciałby, aby zostało to dokonane przez gminę, a zarówno Wójt jak i Rada nie są na tym polu aktywne. Dotąd bowiem nie doszło do zmiany planu, a zmiana Studium była spowodowana jego aktywnością skarżącego. Chciałby przede wszystkim otrzymać informację, kiedy zmiana przeznaczenia jego gruntu będzie miała miejsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 149 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Przepis art. 149 p.p.s.a. wiąże z wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność organu, zobowiązanie tego organu przez sąd do wydania w określonym terminie wskazanego w tym wyroku aktu lub dokonania czynności. Aby zatem takie zobowiązanie było poprawne i zgodne z prawem, winna być określona na gruncie obowiązujących przepisów prawa prawna forma wydania określonego aktu, wymienionego w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., do którego odwołuje się przepis art. 149 tej ustawy. Tymczasem na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004, nr 121, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym z trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyduje zatem o tym rada gminy w formie uchwały, przedmiotem której jest zmiana planu miejscowego. Ewentualna bezczynność w zakresie prac związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W zakresie kognicji sądu nie leży zatem możliwość zgodnego z prawem i skutecznego zobowiązania rady gminy do podjęcia takiej uchwały. Sąd mógłby natomiast zobowiązać organ do wydania decyzji, jeśli taka decyzja byłaby przewidziana przez prawo jako forma reakcji organu na wniosek osoby zainteresowanej, w tym przypadku skarżącego. Brak jest jednak podstaw do wydania takiej decyzji przez Wójta, w związku z czym należy stwierdzić brak możliwości zobowiązania Wójta przez Sąd do wydania aktu wymienionego w pkt 1-4 wskazanego wyżej przepisu. W ocenie Sądu, do stwierdzenia zasadności skargi w zakresie bezczynności organu nie wystarcza subiektywne przekonanie strony skarżącej, że organ pozostaje w bezczynności nawet wtedy, gdy określone procedury planistyczne nie są realizowane w satysfakcjonującym te stronę tempie. Stwierdzenie bezczynności organu w stosunku do wydania wskazanych wyżej aktów może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ do wydania takich aktów jest przedmiotowo właściwy. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w którym wymieniony jest akt prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale w stosunku do którego nie stworzono możliwości kontroli w zakresie bezczynności na gruncie art. 149 p.p.s.a. wskazuje, że nie jest dopuszczalna skarga na brak wydania planu miejscowego przez Radę Gminy. Także na gruncie orzecznictwa utrwalony jest pogląd, iż nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gdy sporządzenie takiego planu nie jest obowiązkowe (wyrok WSA w Gdańsku z dn. 24 sierpnia 2004 r., II SAB/Gd 48/94, niepubl.; por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzecznictwo", red. B. Dauter, Warszawa 2007, s. 213). W ocenie Składu Orzekającego, tezę tę należy odnieść także do przystąpienia do zmian w planie obowiązującym. Gdyby zatem przyjąć, iż skarga sformułowana została w stosunku do bezczynności Rady Gminy w związku z nieuchwaleniem planu obejmującego miejscowość gminy, należałoby stwierdzić jej niedopuszczalność. Nie zmieniłoby tego przeświadczenia rozważenie tzw. bezczynności prawotwórczej (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Warszawa 2007, s. 284-286), bowiem nie dałoby się poprawnie stwierdzić istnienia obowiązku do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza, jeżeli obowiązuje już na tym terenie plan zagospodarowania. Skarżący w skardze do Sądu oraz wcześniej w zażaleniu na bezczynność Wójta nie precyzuje jednak w sposób nie budzący wątpliwości, w stosunku do kogo kieruje swój zarzut bezczynności – w stosunku do Wójta w związku z brakiem decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu czy w stosunku do Rady Gminy w związku z nieuchwaleniem do dnia sformułowania skargi planu miejscowego, obejmującego miejscowość S., w której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Z dość lakonicznej treści całości skargi nie wynika, która z opcji, wskazana wyżej, jest właściwym przedmiotem skargi. Także w trakcie rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący, zapytany o to wprost przez Sąd, wyjaśnił, iż co do istoty ma pretensje do organów gminy o to, że nie został uchwalony plan, który umożliwiałby mu przekształcenie działki, a składnikiem tej pretensji jest bezczynność Wójta w odniesieniu do skutecznych inicjatyw zmiany planu, obejmującego miejscowość S. W rozpatrywanej sprawie nie ma także zastosowania przepis art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.), który stanowi, że rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wójt Gminy nie wydał bowiem żadnego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku R. S. o przekształcenie działki rolnej na budowlaną, do czego zresztą nie był zobowiązany. To rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym to określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 9 i 10 ust. 2 pkt 9 ustawy). Nie można zatem uznać, że brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w takiej sytuacji, powoduje, że organ pozostawał w bezczynności. Dodać można, że z mocy art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów w planach zagospodarowania przestrzennego. Także rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może także w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. Z. Niewiadomski i inni "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz", wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, str. 147). Należy także podkreślić, że na gruncie argumentacji funkcjonalnej trudno byłoby uznać zachowanie zarówno Wójta Gminy jak i Rady Gminy za przejaw bezczynności w powszechnym tego słowa znaczeniu. Organy administracji w sprawie R. S. podjęły bowiem czynności w celu rozpatrzenia jego wniosków i załatwienia sprawy. Skarżący wskazuje wprawdzie, że w jego ocenie sprawa toczy się od 2000 r., kiedy to nabył przedmiotową nieruchomość a następnie kierował pisma o zmianę przeznaczenia gruntu, niemniej w zakresie skargi rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu sądowym, na jego wniosek z dnia 15 stycznia 2003 r. reakcja organów gminy miała miejsce. Jak bowiem wynika z wyjaśnień organu, podjęto prace, w wyniku których uchwałą Rady Gminy z dn. 29 czerwca 2006 r. zmieniono Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, następnie przystąpiono do zmiany planu (pismo informujące o tym skarżącego z dnia 16 sierpnia 2007 r.) określając najbardziej korzystną kolejność (etapowość) zmian w planie przy wskazaniu, że zmiana całościowa nie byłaby zgodna z kryteriami ustawowymi. Sam Wójt Gminy nie pozostawał także w bezczynności w znaczeniu braku jakiejkolwiek reakcji na pisma skarżącego. Udzielał bowiem na nie odpowiedzi (m. in. pisma z dn. 7 listopada 2006 r. oraz 9 maja 2007 r.) informując skarżącego o podejmowanych pracach planistycznych oraz także o braku możliwości wydania w sprawie decyzji administracyjnej z powodu nieistnienia podstawy prawnej umożliwiającej zastosowanie tej formy rozstrzygnięcia wniosku. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (które jest dokumentem planistycznym stanowiącym podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XXVII/289/2006 z dnia 29 czerwca 2006 r., działka skarżącego nr 111/4, została przewidziana pod zabudowę jednorodzinną MN. Zatem należy przyznać, że czynności w celu, mówiąc ogólnie, rozpatrzenia żądania skarżącego odnośnie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały podjęte. Skarżący R. S. potwierdził zresztą ten fakt wypowiadając się na rozprawie sądowej przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 15 kwietnia 2008 r. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dotyczącej bezczynności organu w sprawie wniosku R. S. w przedmiocie przekształcenia działki rolnej na budowlanej, nie znaleziono podstaw do stosowania nadmiernego rygoryzmu przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanek do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu i uznania skargi za niedopuszczalną, co prowadziłoby do jej odrzucenia. Zwłaszcza, że skarżący mógł traktować pisma kierowane do niego przez Wójta Gminy, jako czynności zastępujące wydanie żądanej przez niego decyzji. Skoro zatem ustalono w niniejszej sprawie, iż Wójt Gminy nie pozostawał w bezczynności, to skargę tę należało oddalić jako bezzasadną. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w oparciu o art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.