II SAB/Lu 9/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. S., A. P., R. P. i M. P. na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. R. S., A. P., R. P. i M. P., reprezentowani przez adwokata S. T. wnieśli w dniu 20 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu) - na podstawie art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017, poz. 1875), dalej "u.s.g." w zw. z art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017. poz. 1369), dalej "p.p.s.a." - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Rady Gminy. Zarzucili, że organ wbrew przepisom prawa materialnego tj. art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 1131 ze zm.), dalej "p.g.k." w zw. z art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 7 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2017, poz. 1073 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p." - nie wprowadził do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. udokumentowanego złoża piasków "Z. " w kat. C1 w miejscowości Z. K., gminy S., powiat ł. , województwo l. , zatwierdzonego decyzją Marszałka Województwa L. z dnia 28 stycznia 2013r. Nr [...] JP, zlokalizowanego na działkach gruntu Nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...] Z. oraz wprowadzonego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr XVII/109/01 Rady Gminy Spiczyn z dnia 18 stycznia 2001 r. z późn. zm. Zdaniem skarżących, wprowadzenie spornego złoża piasków do Studium, obligowało Radę Gminy do dalszej procedury planistycznej w celu wprowadzenia złoża również do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a art. 15 ust. 1 u.p.z.p. obliguje wójta do sporządzenia projektu planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium. Ponadto w świetle art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, a takim przepisem jest – zdaniem skarżących - art. 95 ust. 1 p.g.k. - nakazujący wprowadzenie udokumentowanego złoża kopaliny do planu miejscowego. Organy gminy powinny w ciągu 2 lat od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej wprowadzić udokumentowane złoże kopaliny do studium, a następnie niezwłocznie - zgodnie z procedurą planistyczną do planu miejscowego, czego nie uczyła Rada Gminy. Złoże piasków "Z. " zostało bowiem wprowadzone do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z opóźnieniem, a pomimo upływu prawie pięciu lat od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej nadal nie zostało wprowadzone do planu miejscowego. Bezczynność ta uniemożliwia skarżącym wystąpienie o koncesję i eksploatację złoża, a w konsekwencji powoduje szkody, ponieważ występuje duże zapotrzebowanie na piasek w związku z inwestycjami na drogach publicznych, a wnioskodawcy nie mogą korzystać ze swoich nieruchomości zgodnie z ich charakterem i przeznaczeniem w studium. W aktualnym planie nieruchomość wnioskodawców nadal znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren upraw polowych zalecany do zalesień. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada przyznała, że na podstawie art. 95 ust. 2 p.g.k. miała obowiązek w terminie do dwóch lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej, wprowadzić obszar udokumentowanego złoża kopaliny "[...]" do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co uczyniła. Przedmiotowe tereny zostały wprowadzone do studium uchwalą Nr VII.131.2016 Rady Gminy Spiczyn z dnia 27 października 2016 r. Zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego inicjowała uprzednio uchwała Nr 200 Rady Gminy Spiczyn z dnia 26 lutego 2014 r., wygaszona uchwałą nr VII.27.2015 z dnia 30 marca 2015 r. bezspornym jest, że uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podjęta została w terminie wskazanym w art. 95 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Podjęła również wszelkie kroki prawne celem wprowadzenia tego złoża do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że w wykonaniu uchwały Rady z dnia 8 grudnia 2016 r., Nr VII.146.2016 obecnie sporządzany jest projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podejmowane są kolejno przez Wójta Gminy S. czynności planistyczne określone przepisami u.p.z.p., gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Wobec wprowadzenia spornego złoża piasku do Studium, organowi nie można zarzucić bezczynności, ani opieszałości w zakresie procedury planistycznej, gdyż przepis art. 95 ust.1 p.g.k. nie przewiduje terminu na wprowadzenie udokumentowanego złoża do planu miejscowego. Jednocześnie pismem z dnia 28 listopada 2017 r. Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała skarżących o podjętych czynnościach planistycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak podstaw do stwierdzenia bezczynności Rady Gminy. Została ona wniesiona na podstawie art. 101a u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 101a u.s.g. stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (ust. 1). W świetle powyższego, jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a u.s.g. jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Musi zatem istnieć ustawowy obowiązek do podjęcia przez organ określonych czynności, aby można było mówić – w razie jego niewykonania – o bezczynności organu. Niezasadna będzie natomiast skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. W niniejszej sprawie skarżący zarzucają, że Rada Gminy nie dokonała zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania poprzez wprowadzenie to tego planu udokumentowanego złoża piasków "Z. ", zatwierdzonego decyzją Marszałka Województwa L. z dnia 28 stycznia 2013r., zlokalizowanego na działkach skarżących, uwzględnionego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Spiczyn z dnia 27 października 2016 r., Nr VII.131.2016. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż – wbrew stanowisku skarżących - obowiązujące przepisy nie określają terminu na wprowadzenie takich zmian do planu miejscowego, a ponadto Rada Gminy podjęła już czynności zmierzające do wprowadzenia tych zmian w planie. Zgodnie z art. 95 p.g.k.: 1. Udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. 2. W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (...). Z treści tego przepisu wprost wynika, że dwuletni termin na wprowadzenie obszaru udokumentowanego złoża kopaliny (np. piasku) istnieje wyłącznie w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie ma natomiast żadnego terminu na wprowadzenie takiego obszaru następnie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu art. 95 ust. 1 p.g.k. wynika, że udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organ gminy ma obowiązek uwzględnić w treści planu miejscowego istnienie takich złóż, z żadnych przepisów nie wynika natomiast obowiązek wszczęcia procedury planistycznej w tym celu w określonym terminie. Podkreślić należy, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się we władztwie planistycznym gminy, która może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba, że obowiązek taki wynika z przepisów szczególnych (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Chodzi tu zatem co do zasady o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ gminy w postępowaniu planistycznym działa w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego i tylko on uprawniony jest do podjęcia (bądź też nie) stosownej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że uchwalając plan organ związany jest zapisami studium. Jednakże z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie sposób wywieść obowiązku organu dostosowania planu do zmienionego studium po tym jak już plan został uchwalony i prowadzona jest procedura zmierzające do zmiany planu. Przepis powyższy może jedynie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu czy to przez organ nadzoru, czy to przez sąd administracyjny w przypadku ustalenia, że tenże plan został wydany niezgodnie z zapisami wiążącego studium. Innymi słowy, uchwalenie zmian do studium jest elementem procedury planistycznej zmierzającej do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że na organie gminy ciąży obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13). W świetle powyższego stwierdzić należy, że choć Rada Gminy uchwałą z dnia 27 października 2016 r., Nr [...] zmieniła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie miała ustawowego terminu na podjęcie czynności planistycznych zmierzających do uwzględnienia zmienionego Studium w obowiązującym planie miejscowym, a więc nie można jej zarzucić bezczynności. Sformułowanie "czynności nakazane prawem", o którym mowa w art. 101 a u.p.z.p., na podstawie którego skarżący wnieśli skargę, zawiera bowiem w sobie element obligatoryjności tej czynności, o której można mówić tylko wtedy, gdy jest ona nakazana zarówno co do zakresu, jak i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynika wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np. terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności, nie można więc mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem (zob. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1501/11). Ponadto, jak wynika z akt, Rada Gminy podjęła już uchwałę z dnia 8 grudnia 2016 r., VII.146.2016 w sprawie przystąpienia do zmiany planu i na podstawie tej uchwały kolejno podejmowane są przez Wójta [...] czynności planistyczne. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że w związku z zatwierdzeniem decyzją Marszałka Województwa L. z dnia 28 stycznia 2013 r. dokumentacji geologicznej złoża piasków "[...] Rada Gminy dopuściła się bezczynności polegającej na nieuwzględnieniu tego złoża w planie miejscowym. Wobec braku przepisu prawnego, który wprost nakazuje radzie gminy wprowadzenie w planie miejscowym zmian, o których mowa w art. 95 ust. 1 p.g.k. w określonym terminie, nie można Radzie Gminy zarzucić bezczynności, tym bardziej, że po dokonaniu zmiany Studium, Rada wszczęła również procedurę zmiany planu. Z tych względów skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.).