II SAB/Lu 9/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność P. spółki akcyjnej z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem datowanym na 19 listopada 2021 r. (k. 7) A. P. (dalej także jako: skarżący) złożył do P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. (dalej także jako: Spółka, P. ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykonania umowy przyłączeniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. zawartej z E. spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w zakresie: 1. czy P. wykonała obciążające ją obowiązki, o których mowa w § 2 Umowy, a dotyczące realizacji wszelkich czynności koniecznych do przyłączenia i czy o powyższym poinformowała podmiot przyłączany; 2. czy osiągnięto gotowość przyłączenia po stronie P. ; 3. czy podmiot przyłączany E. sp. z o.o. wykonała swe obowiązki związane z przyłączeniem; 4. czy E. sp. z o.o. uiściła opłatę za przyłączenie, ewentualnie kiedy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w dniu [...] grudnia 2021 r. (k. 8) Spółka udzieliła odpowiedzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), a zatem nie podlega udostępnieniu w tym trybie. W dniu 27 grudnia 2021 r. (data stempla pocztowego) A. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 19 listopada 2021 r. i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że skarżący wnosi o udzielenie informacji w indywidualnej sprawie. Ponadto w jej ocenie skarżący w punktach 1-3 wniosku o udostępnienie informacji w istocie domaga się oceny stanu faktycznego i prawnego dotyczącego wykonania konkretnej umowy. P. wskazało także, że takie ewentualne opracowanie miałoby charakter dokumentów wewnętrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, "sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej" (wyrok NSA z 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1060/21, LEX nr 3240618). W sprawie nie budziło wątpliwości to, że Spółka wykonuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Spółka, będąca przedsiębiorstwem energetycznym, nie jest jednak organem administracji publicznej i nie jest tak, że każde jej działanie stanowi realizację zadań publicznych. Należy w tym miejscu podkreślić, że zobowiązanie do udzielania informacji publicznych dotyczy tylko tej sfery działalności spółki, która dotyczy wykonywania zadań publicznych. Reasumując powyższe rozważania, należy podkreślić, że nie wszystkie posiadane przez PGE informacje mają charakter publiczny. Istotą sporu w sprawie jest dokonana przez PGE ocena, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W związku ze szczególnym charakterem tego podmiotu, w przypadku skierowania do niego wniosku o udzielenie informacji publicznej, niezbędne jest każdorazowe zweryfikowanie, czy żądana informacja dotyczy działalności spółki polegającej na wykonywaniu zadań publicznych (sfery publicznoprawnej). Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że świadczenie usług polegających na przesyłaniu, dystrybucji i magazynowaniu mediów (m. in. energii) oznacza realizację zadań publicznych. Niewątpliwie publiczny charakter ma m. in. kwestia lokalizacji i budowy linii energetycznych, słupów, proces ich remontów i modernizacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/21). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 Prawo energetyczne (Dz. U. 2021 r., poz. 716, dalej jako: p.e.) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić wszystkim odbiorcom oraz przedsiębiorstwom zajmującym się sprzedażą paliw gazowych lub energii, na zasadzie równoprawnego traktowania, świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii, na zasadach i w zakresie określonym w ustawie; świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji tych paliw lub energii odbywa się na podstawie umowy o świadczenie tych usług. Natomiast art. 7 ust. 1 zd. 1 p.e. stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że Spółka jest zobligowana w konkretnych sytuacjach do zawarcia umowy z podmiotami, które tego żądają. Jednakże samo świadczenie usług odbywa się na podstawie umowy (powstaje stosunek cywilnoprawny). Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci energetycznej wyrażony w art. 7 p.e. ma złożony publicznoprawny i prywatnoprawny charakter (wyrok SN z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III SK 46/13). Sąd zauważył, że publicznoprawny aspekt tej umowy wynika właśnie z istnienia obowiązku jej zawarcia, występującego po stronie przedsiębiorstwa obowiązku jej zawarcia. Jednakże okoliczność ta nie przesądza o publicznoprawnym charakterze zobowiązania. Ustawowy obowiązek zawarcia umowy może być źródłem zobowiązania cywilnoprawnego. Niewątpliwie kwestia obligatoryjnego zawarcia umowy przyłączeniowej ma wymiar publiczny. W tym zakresie przepisy umożliwiają każdemu obywatelowi dostęp do mediów, o ile spełni obiektywne, wynikające z ustawy przesłanki. Jednak realizacja tego obowiązku następuje na drodze cywilnoprawnej i nie jest sprawą publiczną. Wykonanie zobowiązania łączącego P. i jej kontrahenta nie mają w tym przypadku wymiaru publicznego. Wniosek obejmował kwestie dotyczące cywilnoprawnych interesów stron umowy, mimo że jedną z nich był podmiot będący przedsiębiorstwem energetycznym. Nie budzi wątpliwości to, że żądane informacje dotyczą oceny kwestii związanych z wykonaniem umowy o przyłączenie do sieci. Wprost wynika to z pytań zawartych we wniosku. Dwa pierwsze dotyczą wykonania zobowiązania po stronie P. , zaś dwa kolejne zobowiązań kontrahenta spółki. Wykonywanie zobowiązań cywilnoprawnych między podmiotami prywatnymi nie jest sprawą publiczną, a Spółka przy realizacji tej umowy nie występuje jako podmiot publiczny albowiem zawarcia tego rodzaju pojedynczej umowy o przyłączenie nie można rozpatrywać w kategoriach realizacji zadań publicznych. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2916/15). Jak wskazano powyżej publicznoprawny charakter ma wyłącznie obowiązek zawarcia umowy. Jednakże sama umowa o przyłączenie ma już nie charakter publicznoprawny, lecz cywilnoprawny. Jak trafnie wywodził Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt VI ACa 196/13 umowa o przyłączenie do sieci zawierana pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym a podmiotem ubiegającym się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej, ma charakter stosunku cywilnoprawnego. W konsekwencji też informację dotyczące realizacji (wykonania) takiej umowy mają także wymiar cywilnoprawny, a nie publicznoprawny. Takiego charakteru powyższych informacji nie zmienia to, że jedną ze stron tej umowy było przedsiębiorstwo energetyczne, a więc podmiot, który może zostać uznany za jednostkę wykonującą zadania publiczne. W przypadku przedsiębiorstw energetycznych za informację publiczną należy uznawać wyłącznie informacje związane z wykonywaniem przez przedsiębiorstwo energetyczne zadań publicznych. W takich kategoriach, a więc jako wykonania zadań publicznych, nie można jednak kwalifikować zawarcia tego rodzaju umowy jak umowa będąca przedmiotem wniosku, a więc zawarcia pojedynczej umowy o przyłączenie do sieci z podmiotem prywatnoprawnym. Czynność taka, ze względu na swój ograniczony zakres i charakter, nie ma bowiem takiego znaczenia dla kształtowania polityki energetycznej państwa, jak przykładowo budowa linii energetycznej, czy chociażby wykonanie istotnego elementu infrastruktury energetycznej. Z tych też względów nie można przyjąć, że zawarcie tego rodzaju pojedynczej umowy o przyłączenie do sieci z podmiotem prywatnoprawnym, miało charakter wykonywania zadań publicznych. Skoro żądane informacje nie miały charakteru informacji publicznej to tym samym poinformowanie o tym fakcie skarżącego uznać należy za prawidłowe i nie skutkujące bezczynnością. Ponadto w zakresie pytań wyrażonych w punktach 1-3 wniosku o udzielenie informacji publicznej Spółka trafnie oceniła, że dotyczą kwestii subiektywnych. Wnioskodawca w istocie zwrócił się o wydanie opinii w zakresie wykonania roszczenia – oceny stanu faktycznego i prawnego dotyczącego wykonania umowy. Informacja publiczna może dotyczyć tylko okoliczności, które mogą być obiektywnie stwierdzone. Dotyczy bowiem wiedzy podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 11/18). Sąd ocenił, że chybione było uzasadnienie odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na to, że skarżący domaga się informacji w swojej własnej sprawie. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie potwierdza takiej okoliczności, a Spółka nie poparła swoich twierdzeń adekwatną argumentacją i materiałem dowodowym. Kwestia ta nie miała jednak istotnego znaczenia w obliczu powyższych rozważań. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.