II SAB/Lu 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia NSA Maria wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 18 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę. Z. W. wniósł w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na "bezczynność/przewlekłość" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawach z jego wniosków z dnia 25 i [...] r. o wznowienie postępowań o wymienionych numerach, m.in. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] r., nr SKO. [...] Uzasadniając skargę Z. W. zarzucił brak postanowień w trybie niezwłocznym, zagrożenie życia od 2013r., pozostawianie wniosków bez rozpoznania z powodu wrogiego nastawienia organów do skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności "wypaczenie art. 64 § 2 k.p.a." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z dnia [...] r. Z. W. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r., nr SKO. [...] Wniosek ten wpłynął do Kolegium w dniu [...] r., zaś akta sprawy, niezbędne do jej rozpatrzenia wpłynęły na żądanie Kolegium od organu I instancji w dniu [...] r. Z uwagi na to, że wniosek strony nie był precyzyjny i nie można było na jego podstawie ustalić żądania, Kolegium wezwało skarżącego w dniu [...] r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania żądania. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] r. skarżący sprecyzował żądanie. Następnie, po stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, a wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. wznowiło postępowanie. Postanowienie wraz z pouczeniem o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i skorzystania z praw wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. w terminie 7 dni zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] r. W dniu [...] r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo Z. W. zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdził, że organ powinien sprawdzić datę odbioru postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OZ [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kolegium odmówiło uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r., nr SKO. [...] W świetle powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z uwagi na brak bezczynności, jak również brak przewlekłości postępowania, tym bardziej, że sprawy z wniosków skarżącego o wznowienie postępowań mają charakter masowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności" i "przewlekłego prowadzenia postępowania". W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Natomiast przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie zaś z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ma podstaw do zarzucenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania – w przedstawionym rozumieniu - w sprawie z wniosku Z. W. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego Kolegium z dnia [...] r., nr SKO. [...] Bezspornie wniosek ten został załatwiony przez Kolegium, które po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. odmówiło uchylenia kwestionowanej decyzji własnej z dnia [...] r. Skoro zatem wniosek został rozpatrzony, to nie można organowi zarzucić bezczynności. W ocenie Sądu, nie jest również uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium w sprawie tego wniosku. Jak bowiem wyżej wyjaśniono, do uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle, nie wystarczy stwierdzenie, że organ nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, wynikającym co do zasady z art. 35 k.p.a., lecz konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy i gdy organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podejmowało w sprawie wniosku skarżącego wszystkie konieczne do należytego załatwienia sprawy czynności procesowe, a odstępy czasowe między tymi czynnościami były niewielkie i uzależnione od konkretnych okoliczności. Przede wszystkim wskazać należy, że rozpoznanie wniosku skarżącego z dnia [...] r. było możliwe dopiero po nadesłaniu przez organ I instancji akt sprawy, na co Kolegium zwróciło się do tego organu niezwłocznie po wpływie wniosku skarżącego (w dniu [...] r.), tj. [...] r. Akta zostały nadesłane w dniu [...] r., a następnie w dniu [...] r. został wyznaczony skład Kolegium do rozpatrzenia wniosku. W dniu [...] r., a więc w terminie wskazanym w art. 35 § 2 k.p.a. skarżący został wezwany – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – do sprecyzowania wniosku, poprzez wskazanie przyczyny wznowienia postępowania w przedmiotowej sparwie. Ponadto organ pouczył skarżącego, że stosownie do art. 148 k.p.a. powinien wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się istnieniu przesłanki do wznowienia postępowania. Wbrew zarzutom skargi "wypaczania art. 64 § 2 k.p.a." – wezwanie to było uzasadnione. Sądowi jest wiadome z urzędu, że skarżący inicjuje bardzo wiele postępowań przed organami administracji publicznej i Sądem, wnosząc liczne pisma procesowe. Formułując żądania i tezy skarżący często posługuje się równoważnikami zdań, które wymagają doprecyzowania, gdyż żądania te wielokrotnie dotyczą tych samych spraw administracyjnych (objętych jednym numerem) i są podobnie formułowane oraz zawierają podobne zarzuty, sprowadzające się do stronniczości organu i działania na niekorzyść skarżącego. W związku z tym, w ocenie Sądu, działania organu mające na celu doprecyzowanie żądań skarżącego są usprawiedliwione, gdyż pozwalają na jednoznaczne ustalenie woli skarżącego. Czynności procesowe podejmowane w tym celu przez organ – zdaniem Sądu – są czynnościami w interesie skarżącego. Taka sytuacja miała także miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek z dnia [...] r. nie został bowiem sformułowany jasno i dotyczył kilkunastu spraw o wymienionych numerach. Skarżący nie odnosił się w nim do każdej ze spraw z osobna, lecz ogólnie wskazał z jednej strony na to, że domaga się "wznowienia postępowania (winni z urzędu w SKO), podstawa: I OZ [...] z [...] r.", ale jednocześnie w tym samym piśmie podnosił, że wskazane przez niego korespondencja ("pisma OPS [...]/2015 i NZOZ [...] z [...] r.") powinna "spowodować stwierdzenie rażących naruszeń prawa". W ocenie Sądu, należyte załatwienie tego wniosku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymagało wezwania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do sprecyzowania żądania. Zarzut "wypaczenia" tego przepisu nie jest więc usprawiedliwiony. Skarżący wykonał wezwanie precyzując żądanie jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w piśmie z dnia [...]., które wpłynęło do Kolegium w dniu [...] r. Dopiero wtedy organ miał możliwość ocenić, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu i czy spełnia warunki formalne i po dokonaniu takiej oceny organ wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] r. wraz z pouczeniem o prawie zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania wniosków dowodowych w terminie 7 dni. Następnie organ wydał w dniu [...]., a więc bez zbędnej zwłoki, po upływie zakreślonego dla skarżącego na realizację jego praw jako strony postępowania terminu, decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło sprawę przewlekle w przedstawionym wyżej rozumieniu. Należy podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, a w sprawach skomplikowanych, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16). Dodatkowo należy przypomnieć treść art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym - do terminów załatwiania spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (...) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Skoro w niniejszej sprawie przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi podejmowanymi przez Kolegium spowodowane były czynnościami innych podmiotów (organu I instancji czy samego skarżącego – wykonanie wezwania, zapewnienie możliwości zapoznania się z aktami sprawy), terminów tych nie można wliczać do ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ. Z tych względów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.