II SAB/Lu 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji W. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku Fundacji W. z dnia 7 grudnia 2016 roku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz Fundacji kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddala skargę w pozostałej części. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") zwróciła się do Marszałka Województwa (dalej jako "organ") o udostępnienie informacji publicznych zawartych we wszystkich wnioskach o dofinansowanie z funduszy europejskich (perspektywa 2007 - 2013) złożonych przez gminę L., jednostki organizacyjne gminy L. oraz spółki komunalne tej gminy. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa poinformował fundację, że Gmina L. oraz jednostki organizacyjne i spółki komunalne tej gminy nie były wnioskodawcami w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 - 2013 r. Ponadto podał adresy stron internetowych, na których zostały opublikowane wykazy, o których mowa w art. 30a ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016, poz. 383 ze zm.), wskazując, że w przypadku pomocy publicznej udzielanej w oparciu o przepisy ustawy informacje dotyczące tej pomocy udostępniane są na zasadach określonych w powołanym przepisie. Organ stanął na stanowisku, że wnioski o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 - dalej jako "u.d.i.p."). Informacją publiczną jest tylko część danych w nich zawartych i tylko te dane podlegają udostępnieniu. Organ na poparcie swojego stanowiska przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p. W dniu [...] stycznia 2017 r. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kwestionując stanowisko organu wyrażone w piśmie będącym odpowiedzią na ten wniosek. Podniosła, że żądanie dotyczy udostępnienia wniosków z poprzedniego okresu programowania, co oznacza, że żadne konkursy nie będą już ogłaszane. W tej sytuacji w ocenie skarżącej organ, mając na uwadze treść art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien udostępnić żądane informacje. Zdaniem skarżącej wnioski podmiotów publicznych o dofinansowanie unijne stanowią bowiem informacje publiczne, na co wskazuje treść Instrukcji wypełniania formularza on-line wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007 – 2013 oraz Instrukcji Wypełniania Załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach III – VIII Osi priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007 – 2013. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie co do założenia, że wnioski o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu, zarówno w toku postępowania o udzielenie dofinansowania, jak i po zawarciu umowy w tym przedmiocie. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 22/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W ocenie Sądu Marszałkowi Województwa nie można było zarzucić bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. albowiem organ udzielił niezwłocznie odpowiedzi na wniosek, w której prawidłowo wyjaśnił, że część objętych tym wnioskiem informacji została udostępniona na stronach internetowych na podstawie art. 30a ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a część - dotycząca wniosków niewyłonionych w konkursie - nie stanowi informacji publicznej, a więc w ogóle nie podlega udostępnieniu. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wnioski o dofinansowanie wraz z wymaganą dokumentacją nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.d.i.p. Wnioski te mogą ewentualnie zawierać informację publiczną, o której mowa w art. 6 pkt 2 i 5 tej ustawy, ich celem jest bowiem pozyskanie środków finansowych. O ile więc wnioski zostaną uwzględnione i pomoc zostanie udzielona, zmieni się sytuacja finansowa wnioskodawców, a zatem - jeśli są nimi podmioty, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. - wnioski takie mogą być traktowane jako informacje o sprawach publicznych tj. o majątku podmiotów wykonujących zadania publiczne. Zdaniem Sądu sytuacja taka nie będzie miała miejsca, gdy wnioski nie zostaną uwzględnione - skoro bowiem podmiot publiczny nie uzyska dofinansowania, jego dotychczasowy majątek nie ulegnie zmianie, a więc złożony przez niego wniosek (ani treść tego wniosku wraz z dokumentacją) nie będzie mógł zostać potraktowany jako informacja publiczna, ponieważ jest on obojętny dla sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Sąd stwierdził też, że nieuwzględniony wniosek o dofinansowanie nie może być również potraktowany jako informacja, o której mowa w art. 6 pkt 3 u.d.i.p. Podkreślił również, że wniosek o dofinansowanie i załączniki do tego wniosku nie nabierają waloru informacji publicznej tylko dlatego, że złożone zostały z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Odnosząc się do uwzględnionych wniosków o dofinansowanie Sąd I instancji przyznał rację organowi co do tego, że podlegają one udostępnieniu w odrębnym trybie przewidzianym w art. 30a ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd zwrócił uwagę, że rozwiązanie przewidziane w tym przepisie ma na celu zapewnienie transparentności w zakresie rozdysponowania środków publicznych (względem zarówno podmiotów publicznych, jak i prywatnych), jak i transparentności majątku podmiotów publicznych, występujących w roli wnioskodawców. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosła Fundacja [...]. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądził od Województwa L. na rzecz Fundacji [...] kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Skarga w sprawie zasługuje na uwzględnienie ponieważ Marszałkowi Województwa zarzucić należy bezczynności polegającą na nierozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ wprawdzie udzielił wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2016 r. pisemnej odpowiedzi na wniosek, jednakże w ramach tej odpowiedzi nie udzielił skarżącemu żądanych informacji publicznych, lecz wyjaśnił jedynie, iż część objętych wnioskiem informacji została udostępniona na wskazanych stronach internetowych, a część nie stanowi informacji publicznej, a więc w ogóle nie podlega udostępnieniu. Takie stanowisko organu nie jest uzasadnione, co przesądza o tym, że organ pozostaje w bezczynności co do obowiązku udzielenia informacji publicznych, o które wystąpiono wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r. oddalił skargę. Jednakże w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17 uchylił wyrok z dnia 25 kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Na obecnym etapie rozpoznania sprawy powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenia dla jej rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a więc wtedy, gdy tak jak w niniejszej sprawie zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy zatem stwierdzić, że wykładni pojęcia informacji publicznej dokonywać należy szeroko, odwołując się nie tylko do katalogu informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną z art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 u.d.i.p., lecz także z uwzględnieniem przepisów Konstytucji RP, w tym w szczególności art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W sprawie poza sporem jest, że żądane informacje pochodzą od podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 (gmina L.) oraz pkt 4 (jednostki organizacyjne oraz osoby prawne tej gminy) u.d.i.p. Jednym z przejawów działalności tych podmiotów jest podejmowanie przedsięwzięć w ramach zadań publicznych z wykorzystaniem środków publicznych. Elementem koniecznym do realizacji niektórych z nich jest uzyskanie dofinansowania na przykład w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wnioski pochodzące od jednostki samorządu terytorialnego, jej jednostek organizacyjnych oraz spółek komunalnych złożone w celu uzyskania dofinansowania są zatem informacją publiczną. Informacją publiczną będą zarówno wnioski rozpoznane pozytywnie, jak i negatywnie. W każdym wypadku chodzi bowiem o dokument wytworzony przez organ władzy publicznej (jednostkę organizacyjną tego organu lub osobę prawną jednostki samorządu terytorialnego) w toku jego działalności. Okoliczność, że nieuwzględnione wnioski o dofinansowanie są obojętne pod względem majątkowym dla wnioskodawcy, nie świadczy o braku możliwości przyznania takim wnioskom przymiotu informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej nie może być ograniczane tylko do informacji dotyczących majątku publicznego. Wskazuje na to na przykład art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacje o majątku publicznym stanowią tylko jedną z pięciu przykładowych kategorii informacji zaliczanych do informacji publicznych. Nieuwzględnione wnioski o dofinansowanie są - tak jak wnioski rozpatrzone pozytywnie - przejawem działalności podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dzięki podaniu do publicznej wiadomości informacji o tym, na jakie przedsięwzięcia, w jaki sposób i z jakim skutkiem jednostki samorządu terytorialnego, ich jednostki organizacyjne oraz spółki komunalne ubiegały się o przyznanie dodatkowych środków z budżetu państwa i budżetu Unii Europejskiej oraz innych zagranicznych źródeł, będzie możliwa społeczna kontrola zarówno instytucji zajmujących się wyborem projektów, którym zostało przyznane dofinansowanie, jak i podmiotów składających wnioski. Nadto jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny nie można z góry odmówić wszystkim wnioskom o dofinansowanie niezależnie od tego, od jakiego podmiotu pochodzą, waloru dokumentu urzędowego, a w związku z tym możliwości udostępnienia jako informacji publicznej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Ponadto, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, nie można zgodzić się z tezą, zgodnie z którą art. 30a ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje odrębny tryb udostępniania informacji publicznych w postaci pozytywnie rozpatrzonych wniosków o dofinansowanie. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 30a ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Nie można uznać tej regulacji za przewidującą odmienny tryb dostępu do informacji publicznych w postaci wniosków o dofinansowanie. Powołany przepis nie określa w sposób kompleksowy zasad, trybu i formy udostępniania tego rodzaju informacji publicznych. Przewiduje jedynie obowiązek publikacji listy projektów, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Nie odnosi się w ogóle do kwestii udostępniania wniosków o to dofinansowanie. Obowiązek publikacji listy projektów, na które przyznano dofinansowanie, nie stoi na przeszkodzie udostępnieniu wniosków, w oparciu o które wyłoniono te projekty w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie wyklucza również treść art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albowiem wniosek o udostępnienie informacji dotyczył wniosków złożonych w perspektywie finansowej 2007 – 2013, a więc konkursów, w których postępowanie zostało już zakończone. Również fakt udzielenie w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. informacji co do tego, że Gmina L. oraz jednostki organizacyjne i spółki komunalne tej gminy nie były wnioskodawcami w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 - 2013 r., nie może być uznany za udzielenie informacji publicznej, której domaga się skarżący już z tej podstawowej przyczyny, że pomoc przyznawana w ramach PROW 2007 - 2013 r., tj. pomoc finansowana z Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, była tylko jedną z wielu rodzajów pomocy, które w perspektywie finansowej 2007 – 2013 wdrażał [...] Województwa L.. Z tych też względów należało stwierdzić, że organ pomimo zgłoszonego wniosku nie udostępnił wnioskodawcy informacji publicznych. Naruszenie powyższe wypełniło przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji gdy wniosek dotyczył informacji publicznej udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nawet gdyby organ uznał, że wniosek zawierał takie braki formalne, jak brak jednoznacznego sprecyzowania rodzaju informacji, których udostępnienia domaga się skarżący, to podkreślić należy, że organ i tak pozostaje w bezczynności albowiem nie wzywał wnioskodawcy do uzupełnienia takich braków. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało nakazać organowi załatwienie wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku). Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Argumenty podane w odpowiedzi na skargę nie wskazują, by niedziałanie organu było celowe czy zawinione w stopniu rażącym (pkt II wyroku). Podkreślić należy, że podlegające ocenie organu okoliczności nie miały wcale charakteru oczywistego, czego najlepszym dowodem jest to, że przy poprzednim rozpoznaniu sprawy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Bezczynność organu, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., przybiera postać kwalifikowaną, a więc musi mieć charakter oczywisty i rażący. Rażąca bezczynność organu zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu zaniechana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (pkt III wyroku). Jako bezzasadny należy natomiast uznać wniosek o zasądzenie od organu kwoty pieniężnej z tytułu jego bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie uznaje się, że wspomniany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwiana spraw, ma też znaczenie kompensacyjne. Traktowana jest jako zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie tego przepisu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności organu jako rażącej. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części należało oddalić (pkt IV wyroku).