II SO/Lu 21/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku F. W. z siedzibą w L. o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum N. w L. grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnej skargi p o s t a n a w i a I. wymierzyć Dyrektorowi Muzeum N. w L. grzywnę w wysokości 1 (jeden) złoty; II. zasądzić od Dyrektora Muzeum N. w L. na rzecz F. W. z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. W. z siedzibą w L. (dalej także jako: wnioskodawca) złożyła w dniu 23 września 2024 r. wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum N. w L. grzywny za nieprzekazanie do sądu kompletnej skargi. We wniosku Fundacja podniosła, że organ nie przekazał do sądu dołączonych do skargi Fundacji dokumentów w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Muzeum wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu organ potwierdził, że w dniu 26 lipca 2024 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy została przekazana do sądu w dniu 5 sierpnia 2024 r. (na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu). Dyrektor wyjaśnił, że brak przekazania pełnomocnictwa i odpisu z KRS (jako załączników do skargi) wynikał z trudności technicznych będących efektem niekompatybilności systemów informatycznych i programów, w ramach których prowadzone są sprawy w instytucji. System EZD RP po zaznaczeniu wszystkich dokumentów do stworzenia paczki do sądu, pominął załączony do skargi załącznik z rozszerzeniem ZIP (na potwierdzenie organ dołączył do odpowiedzi rzut z ekranu potwierdzający takie działanie oprogramowania). Ponadto, zdaniem organu, Fundacja nie wymieniła w skardze załączników. W tej sytuacji Dyrektor nie miał żadnej informacji, do czasu odrzucenia skargi Fundacji (z powodu nieusunięcia braków formalnych i nieuiszczenia wpisu sądowego) o braku dołączonych do skargi dokumentów. Dyrektor nie mógł zatem braku tego samodzielnie uzupełnić. W tej sytuacji nie można przypisać organowi winy w zakresie realizacji ciążących na nim obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Obowiązkiem organu jest przekazanie sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zasadniczo w terminie 30 dni od daty jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej obowiązują przepisy szczególne, modyfikujące termin przekazania skargi wraz z aktami do sądu. Jak wynika z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd – na wniosek skarżącego – może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W rozpoznawanej sprawie wniosek Fundacji o wymierzenie Dyrektorowi Muzeum grzywny zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa jest o tyle specyficzna, że wniosek o wymierzenie grzywny nie dotyczy nieprzekazania samej skargi do sądu, lecz nieprawidłowego wypełnienia tego obowiązku przez Dyrektora, na skutek nieprzekazania dołączonych do skargi dokumentów w postaci pełnomocnictwa oraz odpisu z KRS. Jak wynika z przytoczonego art. 55 § 1 p.p.s.a., grzywna jest wymierzana za niezastosowanie się do obowiązku organu przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przekazanie niekompletnej skargi jest naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. i może potencjalnie być sankcjonowane grzywną, jeżeli sąd uzna to za zasadne w świetle okoliczności konkretnej rozpoznawanej sprawy. Niesporne między stronami jest to, że skarga Fundacji na bezczynność Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wniosek z 8 lutego 2024 r.) została przekazana do sądu w ustawowym terminie, wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Skarga została wniesiona w formie dokumentu elektronicznego. Do skargi zostały dołączone dokumenty w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS (zob. wydruk pisma przewodniego z 26 lipca 2024 r., k. 5; fakt ten potwierdza również organ). Jak wynika z akt sprawy o sygn. II SAB/Lu 108/24, pod którą skarga została zarejestrowana, do sądu została przekazana sama skarga (stanowiąca załącznik do wspomnianego pisma przewodniego). Organ nie przekazał prawidłowo pełnomocnictwa i odpisu z KRS. Bezsporne są również dalsze fakty wynikające z akt sprawy II SAB/Lu 108/24. Fundacja została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie pełnomocnictwa i odpisu z KRS, a także do uiszczenia wpisu sądowego, w obydwu przypadkach – pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania zostały doręczone prawidłowo pełnomocnikowi Fundacji w dniu 13 sierpnia 2024 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do usunięcia braków formalnych i fiskalnych, postanowieniem z 11 września 2024 r. Sąd odrzucił skargę. Postanowienie jest prawomocne. Dla oceny zasadności wymierzenia grzywny w rozpoznawanej sprawie istotne są także fakty, które miały miejsce później. W dniu 2 września 2024 r. do Sądu wpłynęła ponownie ta sama skarga Fundacji z 26 lipca 2024 r. (wniesiona w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem organu, w dniu 21 sierpnia 2024 r.). Skarga została przekazana w terminie ustawowym i zarejestrowana pod sygn. II SAB/Lu 125/24. Ponieważ w przekazanych dokumentach brak było pełnomocnictwa i odpisu z KRS, Sąd wezwał Fundację do usunięcia braków formalnych skargi oraz do uiszczenia wpisu sądowego. Braki formalne i fiskalne zostały usunięte. Należy jednak dodać, że uzupełniając braki formalne skargi Fundacja podniosła, że organ wraz ze skargą otrzymał dokumenty, których dotyczyło wezwanie (pismo z 23 września 2024 r., k. 44 akt II SAB/Lu 125/24). Z powyższego wynika niewątpliwie, że organ nie w pełni zrealizował obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż przekazując skargę, zarejestrowaną pod sygn. II SAB/Lu 108/24, nie przekazał załączników w postaci pełnomocnictwa i odpisu z KRS, choć bezsprzeczne załączniki te, w formie dokumentów elektronicznych, zostały do skargi dołączone. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny (por. przykładowo postanowienia NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ 232/13; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ 278/13; z 12 lutego 2014 r., I OZ 72/14; z 6 marca 2014 r., I OZ 141/14; z 22 lipca 2014 r., I OZ 489/14; z 23 września 2014 r., I OZ 759/14). Ma służyć nie tylko zmuszeniu organu do wykonania ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi do sądu, ale także napiętnowania już popełnionych zaniedbań w tym zakresie, tak aby nie powtarzały się one w przyszłości. W rozpoznawanej sprawie cel dyscyplinujący wymierzenia grzywny niewątpliwie odpadł, wobec prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SAB/Lu 108/24, a także wobec ponownego wniesienia tej samej skargi, zarejestrowanej tym razem pod sygn. II SAB/Lu 125/24. Do rozważenia pozostaje zatem zasadność wymierzenia grzywny ze względu na cel prewencyjno-represyjny. W tym ujęciu grzywna ma służyć napiętnowaniu naruszenia przez organ obowiązku przekazania skargi do sądu w ustawowym terminie – w tym przypadku – skargi kompletnej, zawierającej wszystkie załączniki. Chodzi o zmobilizowanie organu, aby podjął działania zmierzające do uniknięcia w przyszłości przypadków naruszeń obowiązku przekazywania kompletnej skargi do sądu, w ustawowym terminie. Skoro w świetle przedstawionych wyżej faktów niewątpliwie doszło do naruszenia obowiązku przekazania do sądu kompletnej skargi, zasadne jest wymierzenie Dyrektorowi Muzeum grzywny. Wymiar grzywny musi uwzględniać specyfikę okoliczności rozpoznawanej sprawy. W zakresie wymiaru grzywny ustawodawca nie wskazał konkretnych dyrektyw orzekania, poza górną jej granicą - dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu 17 stycznia 2014 r. (I OZ 1259/13), sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1 zł. Określając taki – wyłącznie symboliczny wymiar grzywny Sąd miał na uwadze następujące okoliczności: Po pierwsze – zakres naruszenia obowiązku. Należy mieć na uwadze fakt, że Dyrektor przekazał skargę do sądu w ustawowym terminie. Błąd organu polegał jednak na niezweryfikowaniu, czy skarga jest przekazywana jako kompletna. Po drugie – fakt, że skarga była wnoszona w formie dokumentu elektronicznego, taką też postać miały dołączone do niej pełnomocnictwo i odpis z KRS, dodatkowo pliki zawierające te dokumenty zostały spakowane (na co wskazuje format "zip" załącznika). Przekazywanie skarg wnoszonych do sądu drogą elektroniczną nastręcza pewnych trudności technicznych, zwłaszcza w przypadku podmiotów, które nie są typowymi organami administracji publicznej, jak w przypadku Dyrektora Muzeum. Bezsprzecznie jednak Muzeum dysponuje elektroniczną skrzynką podawczą, generującą urzędowe poświadczenia przedłożenia dokumentów wnoszonych drogą elektroniczną. Skoro tak, musi dbać o zapewnienie prawidłowego obiegu dokumentów wnoszonych drogą elektroniczną. Po trzecie – możliwość uniknięcia przez skarżącą negatywnych skutków niedopełnienia przez organ obowiązku przekazania kompletnej skargi do sądu. Jak już wyżej wskazano, w sprawie II SAB/Lu 108/24 Fundacja została wezwana do usunięcia braków formalnych (a także fiskalnych skargi), mogła zatem uniknąć negatywnych konsekwencji w postaci odrzucenia skargi, przesyłając w terminie brakujące dokumenty. Trzeba przy tym dodać, że Fundacja nie uiściła również wpisu sądowego od skargi w ww. sprawie. Po czwarte – dalsze konsekwencje błędu organu dla sytuacji prawnej Fundacji. Jak wskazano wyżej – po odrzuceniu skargi zarejestrowanej pod sygn. II SAB/Lu 108/24, Fundacja wniosła ponownie tożsamą skargę, zarejestrowaną pod sygn. II SAB/Lu 125/24. W tym przypadku braki formalne i fiskalne zostały usunięte w terminie. Błąd organu nie skutkował zatem trwałym pozbawieniem Fundacji ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Po piąte – skalę zjawiska niedopełniania przez organ obowiązków w zakresie przekazywania kompletnej skargi do sądu. Zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu, znany jest fakt, że od 2022 r. do sierpnia 2024 r. Fundacja wniosła łącznie 9 skarg na bezczynność lub decyzje Dyrektora Muzeum w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W żadnej z tych spraw nie wystąpił problem niekompletnego przekazania skargi, czy naruszenia ustawowego terminu przekazania skargi do sądu. Problem ujawnił się dopiero na tle skargi z 26 lipca 2024 r., w przypadku której dwukrotnie organ przekazał niekompletną skargę do sądu. Naruszenie przez Dyrektora obowiązku przekazania kompletnej skargi do sądu miało zatem charakter wyłącznie incydentalny, jakkolwiek błąd popełniono dwukrotnie, w odniesieniu do tej samej skargi. W ocenie Sądu nie istnieje realne niebezpieczeństwo, że błąd organu, który pojawił się w rozpoznawanej sprawie, stanie się przyczynkiem do pojawienia się praktyki naruszania przez organ obowiązku przekazywania kompletnej skargi do sądu. Uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny będzie zatem miało funkcję raczej sygnalizacyjną, wskazującą organowi na obowiązki, jakie spoczywają na nim w związku ze sprawami o dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku i wymierzenie grzywny w kwocie 1 zł miało jedynie wymiar symboliczny, sprowadzający się do przyznania racji Fundacji, że jej skarga nie została prawidłowo przekazana do sądu administracyjnego, a z drugiej strony – zasygnalizowania organowi konieczności zadbania o prawidłowy obiegu dokumentów wnoszonych drogą elektroniczną. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na treści art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku.