III SA/Lu 1/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi D. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na równorzędne stanowisko służbowe oddala skargę. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu odwołania D. S. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] nr [...] o przeniesieniu z dniem [...] na równorzędne stanowisko służbowe, utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2006 r. D. S., na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. nr 7 poz. 58 z 2002 r. z późniejszymi zmianami) z dniem 15 października 2006 roku zwolnił st. asp. D. S. z zajmowanego stanowiska asystenta Sekcji Policji Sądowej, przeniósł z urzędu do Sztabu Policji i z dniem [...] października 2006 r. mianował na równorzędne stanowisko służbowe asystenta Pomieszczenia dla osób zatrzymanych. Rozpatrując powyższą sprawę organ drugiej instancji ustalił, że Rozkazem Organizacyjnym Nr [...] Komendant Miejski z dniem [...] października 2006 r. wprowadził zmiany etatowe polegające m.in. na wyłączeniu z Sekcji Policji Sądowej 3 stanowisk asystentów, 3 stanowisk referentów i włączeniu 6 stanowisk aplikantów. Wyłączonymi stanowiskami asystentów zasilony został etat Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji, 2 włączono w strukturę Pomieszczenie dla osób zatrzymanych, 1 do Ogniwa Ochronnego. Reorganizacja podyktowana była m.in. koniecznością zapewnienia stanowisk dla policjantów, którzy posiadają przeciwwskazania zdrowotne do pełnienia służby patrolowej, wykonywania konwojów lub udziału w zabezpieczaniu imprez. St. asp. D. S. w chwili wdrażania powyższych zmian organizacyjnych pełnił służbę na stanowisku asystenta Sekcji Policji Sądowej w 6 grupie uposażenia ze stopniem etatowym aspiranta sztabowego Policji. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim wystawionym w dniu [...] lutego 2006 r. przez lekarza przeprowadzającego badania profilaktyczne policjant zdolny jest do wykonywania pracy na stanowisku asystenta. Nie może jednak dźwigać ciężarów, nie może pełnić pieszej służy patrolowej i brać udziału w zabezpieczaniu imprez. Służbę może pełnić wewnątrz budynku. Data następnego badania okresowego określona została na luty 2007 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami komendant powiatowy/miejski Policji - jako przełożony właściwy w sprawach osobowych - zobowiązany jest między innymi do kształtowania polityki kadrowej jednostki - przede wszystkim poprzez właściwy dobór kadry. Do jego obowiązków jako pracodawcy należy zapewnienie pracownikom bezpiecznych warunków pracy. Do niego należy ocena zasadności i celowości przeniesienia policjanta. Komendant powiatowy/miejski Policji zgodnie z art. 32 ustawy o Policji ma zatem prawo określać miejsce pełnienia służby podległych mu funkcjonariuszy. Swoje kompetencje w tym zakresie realizuje, wydając rozkazy personalne zgodnie z zapisami § 18 i 19 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151 poz. 1261) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatrudnienie w Policji jest służbą. Istotą służby jest dyspozycyjność. Stosunek służbowy ma charakter administracyjno-prawny, polegający na tym, że organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną policjanta. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie będące źródłem stosunku służbowego policjanta następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia do służby. Przełożony może bez zgody policjanta przenieść go na inne, równorzędne dotychczas zajmowanemu stanowisko służbowe. Podstawą tego przeniesienia jest, tak jak podstawą mianowania, dobrowolne zgłoszenie się do służby, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o Policji. Mianując st. asp. D. S. na stanowisko asystenta Pomieszczenia dla osób zatrzymanych Sztabu Policji Komendant Miejski Policji prawidłowo więc skorzystał z zapisów art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji dotyczących przenoszenia policjantów na stanowiska równorzędne. Podjęta przez st. asp. D. S. polemika z uzasadnieniem decyzji, stanowiącym faktyczną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym rozkazie, wynika z odmiennej oceny materiału dowodowego. Jak wynika z zakresu czynności na stanowisku asystenta Pomieszczenia dla osób zatrzymanych policjant będzie wykonywał zadania wynikające z ustawy o Policji oraz z Rozkazu Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 1994 r. w sprawie wyposażenia i zabezpieczenia technicznego pomieszczeń przeznaczonych dla osób zatrzymanych lub doprowadzonych w celu wytrzeźwienia (...) - zgodnie z przeciwwskazaniami lekarskimi. Niezadowolenie policjanta w sprawie przeniesienia - nie zmienia faktu, iż podjęcie decyzji mieści się w kategorii szczegółowych uprawnień przełożonego, składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant - stosownie do art. 25 ustawy o Policji - musi się podporządkować. Kierując się tym, że wskazane przez skarżącego w odwołaniu argumenty nie stanowią przesłanek uniemożliwiających pełnienie służby w Sztabie Policji, a obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie pracownikom bezpiecznych warunków pracy, organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Miejski Policji prawidłowo zrealizował mianowanie policjanta na równorzędne stanowisko służbowe z uwzględnieniem lekarskich przeciwwskazań zdrowotnych. Na rozkaz personalny wydany w drugiej instancji D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając mu błędne merytoryczne rozstrzygnięcie co do zasadności przeniesienia skarżącego na inne stanowisko służbowe w aspekcie jego złego stanu zdrowia uniemożliwiającego mu wykonywanie pracy na stanowisku asystenta Pomieszczenia dla osób zatrzymanych. Zdaniem skarżącego uzasadnienie rozkazu personalnego nie zawiera odniesienia do podnoszonego przez skarżącego złego stanu zdrowia uniemożliwiającego wykonywanie służby w Ogniwie pomieszczenia dla osób zatrzymanych. Praca na stanowisku asystenta w Ogniwie Pomieszczenia dla osób zatrzymanych groziłaby znacznym pogorszeniem stanu zdrowia skarżącego ze względu na charakter pełnionych obowiązków. Praca na tym stanowisku wymaga stopnia sprawności ruchowej i odporności na stres, które to cechy zostały u D. S. znacznie osłabione w wyniku wieloletniej służby i pogarszającego się stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej; orzekają również w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Z art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, wynika, że rozkazy personalne w sprawie przeniesienia policjantów są decyzjami administracyjnymi, przy wydawaniu których stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), i jako takie mogą być zaskarżane przed sądami administracyjnymi. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego pod względem jego legalności, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] wydany został w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i bez naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego skarżący st. asp. D. S. pełnił służbę w Sekcji Policji Sądowej KMP. W odpowiedzi na pismo Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] września 2006 r. wzywające do nadesłania wykazu policjantów Sekcji Policji Sądowej KMP posiadających przeciwwskazania do pełnienia służby patrolowej i podlegających przeniesieniu do innych komórek organizacyjnych, Naczelnik Sekcji Policji Sądowej KMP przesłał Komendantowi Miejskiemu Policji taki wykaz. Wśród policjantów w nim wskazanych wymieniono D. S. W dniu [...] września 2006 r. przeprowadzono z nim rozmowę kadrową, podczas której ze względu na stan swojego zdrowia nie wyraził on zgody na przeniesienie go do Ogniwa Pomieszczenia dla osób zatrzymanych Sztabu Policji na równorzędne stanowisko asystenta. Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji zwolnił D. S. z zajmowanego stanowiska i przeniósł z urzędu do Sztabu Policji, mianując go z dniem [...] października 2006 r. na równorzędne stanowisko asystenta Ogniwa Pomieszczenia dla osób zatrzymanych. Na skutek odwołania D. S. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny pierwszej instancji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Podstawą prawną o charakterze kompetencyjnym przeniesienia D. S. jest art. 32 ustawy o Policji, zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W przepisie tym nie wskazano kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. W świetle jednakże następujących po art. 32 przepisów ustawy o Policji (art. 36, art. 38) nie ulega wątpliwości, że zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to bowiem z zastosowania wnioskowania "z przeciwieństwa" (a contrario) do przepisu art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Policji, gdzie wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Natomiast przeniesienie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę zostało uregulowane w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów tych a contrario wynika, że skoro przeniesienie na niższe stanowisko oraz do pełnienia służby w innej miejscowości jest obwarowane ściśle określonymi wymogami i trybem, to przeniesienie służbowe policjanta na stanowisko równorzędne, w tej samej miejscowości – podlega wyłącznie wymogom kompetencyjnym art. 32 ustawy o Policji i przepisom postępowania wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów; Dz. U. z 2002 r. nr 151, poz. 1261). Nie ma szczególnych przesłanek wydania rozkazu personalnego w tym przedmiocie. Stosując zasady wykładni logicznej, systemowej i celowościowej tego ostatniego przepisu, należy dojść do przekonania, że właściwy komendant jest uprawniony do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie interes społeczny (w tym przypadku interes służbowy Policji) oraz słuszny interes policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01, LEX nr 142354). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje więc kwestia uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji. W większości typowych spraw załatwianych na podstawie uznania administracyjnego organy administracji publicznej mają swobodę w podejmowaniu decyzji. Kontrola sądu w tego typu sprawach ogranicza się do zbadania, czy właściwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, czy organ badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych i czy z ustaleń faktycznych wyciągnięto prawidłowe wnioski. W ocenie sądu decyzję uznaniową o przeniesieniu służbowym D. S. wydano prawidłowo. Motywując ją, wykazano przyczyny uzasadniające takie przeniesienie. Przyczyny te to konkretnie sprecyzowane, oceniane przez organ jako istotne, względy wymagań zdrowotnych w odniesieniu do policjantów pełniących służbę w Sekcji Policji Sądowej KMP. Posiadając uprawnienia do przenoszenia funkcjonariuszy Policji do innych jednostek organizacyjnych Komendy Miejskiej Policji i weryfikując policjantów w zakresie ewentualnego ich służbowego przeniesienia, organ jako kryterium obrał posiadanie udokumentowanych przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby patrolowej oraz służby w Sekcji Policji Sądowej. Jako policjant do przeniesienia, z uwagi na przeciwwskazania zdrowotne oraz zajmowanie stanowiska równorzędnego ze stanowiskami wyłączanymi do innych jednostek organizacyjnych z Sekcji Policji Sądowej – do przeniesienia został wskazany m.in. D. S. Z zaświadczenia lekarskiego okresowych badań lekarskich z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, że może on pełnić służbę wewnątrz budynku, nie może dźwigać ciężarów, nie może pełnić pieszej służby patrolowej i brać udziału w zabezpieczaniu imprez. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań i zasad organizacji policji sądowej (Dz. U. z 1999 r. nr 12, poz. 106) do szczegółowego zakresu zadań policji sądowej należy m.in. konwojowanie i doprowadzanie osób na polecenie sądów, prokuratorów i właściwych komendantów Policji. Biorąc pod uwagę powyższe przeciwwskazania zdrowotne wydano decyzję o przeniesieniu skarżącego z Sekcji Policji Sądowej. Rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] został wyczerpująco uzasadniony. Odniesiono się również do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Faktem jest, że zarówno motywując zaskarżony rozkaz personalny, jak i odwołanie i skargę – powołano się (i organ, i D. S.) na stan zdrowia skarżącego. Jednakże w świetle uznaniowości decyzji w sprawie przeniesienia służbowego, uprawnień przypisanych przez obowiązujące przepisy prawa przełożonym skarżącego w zakresie przenoszenia na równorzędne stanowiska w tej samej miejscowości (przepisy te – jak wspomniano powyżej – pozostawiają właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta, chyba że przeniesienie następuje na niższe stanowisko służbowe lub do innej miejscowości) oraz prawidłowego w ocenie sądu uzasadnienia przeniesienia służbowego skarżącego – nie można podzielić zarzutu D. S., że organ naruszył prawo i wydał błędne merytorycznie rozstrzygnięcie. Uwzględniając art. 32 ustawy o Policji i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że organy Policji zachowały wszelkie wymogi prawidłowego przeniesienia służbowego policjanta. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim niemożności wykonywania przez skarżącego pracy w systemie zmianowym 12-godzinnym i w porze nocnej, stwierdzić należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r. nr 131, poz. 1471 ze zm.) policjant w zmianowym rozkładzie czasu służby pełni służbę na zmiany trwające po 8 godzin. Tak więc co do zasady rozkłada się czas pracy w systemie zmianowym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach przełożony właściwy w sprawach osobowych może wprowadzić pełnienie służby na zmiany trwające po 12 godzin na dobę; przy tym godziny rozpoczęcia i zakończenia służby w zmianowym rozkładzie czasu służby ustala przełożony właściwy w sprawach osobowych (§ 4 ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia). Z akt sprawy nie można wywnioskować, czy w stosunku do skarżącego przełożony właściwy w sprawach osobowych wprowadził zmiany trwające po 12 godzin na dobę oraz czy przypadają one na porę nocną. Jednakże do szczegółowego zakresu zadań i zasad organizacji policji sądowej (cyt. powyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań i zasad organizacji policji sądowej) nie została przypisana przez ustawodawcę w sposób nierozerwalny praca na 12-godzinne zmiany oraz w porze nocnej – uzależnione to jest od decyzji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, która podlega zmianom i może uwzględniać przeciwwskazania lekarskie. Załączone do skargi zaświadczenia lekarskie z dnia [...] i [...] listopada 2006 r. nie mogły być przez organy uwzględnione jako wydane po zakończeniu postępowania administracyjnego. W związku z tym również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, badając niniejszą sprawę, nie może ich wziąć pod uwagę, jako dotyczące zaskarżonej decyzji. Dopiero rozstrzygnięcia wydane na ich podstawie i owe zaświadczenia jako podstawa wydania rozstrzygnięcia mogłyby być – w razie zaskarżenia – przedmiotem oceny sądu. Ubocznie należy wskazać, że zaświadczenia te zostały wzięte pod uwagę przy powierzeniu obowiązków asystenta Ogniwa ochronnego Sztabu Policji Komendy Miejskiej Policji (por. odpowiedź na skargę). Organy, w trakcie badanego postępowania administracyjnego, wiązało przede wszystkim zaświadczenie lekarskie z okresowych badań lekarskich przeprowadzanych obowiązkowo przez pracodawcę. Zatem w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.