III SA/Lu 1/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Ibrom,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent Ewelina Piskorek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o modernizacji i ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], w sprawie rozpatrzenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Starosta R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R. W dniach od [...] października 2010 r. do [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz.U. z 2010 r., Nr. 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyłożono do wglądu osób zainteresowanych projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu [...], gm. R., w godzinach 9:30 – 15:00. W dniu [...] listopada 2010 r. sporządzono protokół z wyłożenia do wglądu operatu zainteresowanym, z którym zapoznało się 95 osób reprezentujących 8% wszystkich podmiotów ewidencyjnych osób, jednostek organizacyjnych i organów. Natomiast w dniu [...] listopada 2010 r., Starosta R. wydał ogłoszenie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów oraz założenia ewidencji budynków i lokali (Dz.Urz. Województwa Lubelskiego z 2010 r., Nr. 147, poz. 2504) wskazując, że powyższy projekt stał się operatem ewidencji gruntów, budynków i lokali. Organ jednocześnie pouczył zainteresowanych o prawie i trybie zgłaszania zarzutów, zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy. Pismami z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] grudnia 2010 r. i [...] stycznia 2011 r., M. K. zgłosiła zarzuty do powyższego operatu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], Starosta R. odrzucił zarzuty w stosunku do granic działek ewidencyjnych 2138, 2225, 2227 jakie zostały wskazane w operacie. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta R. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], w której również odrzucił zarzuty w stosunku do granic działek ewidencyjnych 2138, 2225, 2227. W wyniku wniesionego przez M. K. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawierała załącznika graficznego, który przedstawiałby przebieg opisanych granic zgodnie z opisem i przywołaną numeracją punktów granicznych. Brak ten powoduje, że orzeczenie decyzji jest nieczytelne i może być dla stron niezrozumiałe. Ponadto, z operatu technicznego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr ewid. [...] wynika, że opisane w punktach 1 i 2 granice są sporne, a decyzja o tym nie orzeka. Organ podniósł, że w dniu [...] maja 2013 r. dokonano ponownego ustalenia granic działek o nr 2225 i 2227 z sąsiednimi. Z czynności tych powstał operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2013 r. pod nr ewid. 3844-25/2009, z którego wynika, że granica działek o nr 2227 i 2225 będących własnością skarżącej jest sporna od strony działek o nr 2244, 2224 i 2226/1 stanowiących własność A. K., co potwierdza zapis w protokole z ustalenia przebiegu granic sporządzony podczas pomiaru w dniu [...] maja 2013 r. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja Starosty R. orzeka również o wykazaniu jako spornej granicy działki nr 2227, stanowiącej własność M. K., z działką nr 2463, stanowiącą drogę we własności Gminy Miasta R., mimo że w aktach sprawy nie ma dowodu na to, że na odcinku tym istnieje spór graniczny. W ocenie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzeczenie decyzji organu I instancji nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji i materiale dowodowym, czym organ pierwszej instancji naruszył art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. organ wskazał, iż w punktach 1-6 i 9 są one tożsame z zarzutami podnoszonymi w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. od decyzji Starosty R. z dnia [...] lipca 2012 r., do których szczegółowo odniósł się w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. i w tej kwestii podtrzymuje swoje stanowisko. Przywołując treść § 36 i § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej: rozporządzenie organ wskazał również, że ocena jakości otrzymanych z zasobu powiatowego danych oraz ich przydatności i wykorzystania należy do geodety wykonującego pomiary, który stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionych w § 36, a istniejąca dokumentacja nie spełniała wymogów określonych w § 37 i dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie. Niezgadzając się z powyższą decyzją M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2013 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów wskazanych przez stronę, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny oraz słuszny interes skarżącej, oraz nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także art. 107 § 3 kpa przez nieujawnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na załatwienie sprawy, tj. § 82 rozporządzenia przez uznanie za nieuzasadniony zarzut dotyczący sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji bez wykorzystania istniejących materiałów i danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych oraz § 36 i § 39 rozporządzenia przez uznanie za prawidłowe postępowanie organu I instancji polegające na wykazaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie wskazania jednego z właścicieli oraz stanu użytkowania na gruncie, bez odniesienia się do dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badając sprawę sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny w zakresie dochowania norm regulujących postępowanie administracyjne w szczególności w zakresie zagwarantowania wszelkich praw procesowych stron oraz ustala czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię. Stosownie do art. 24a ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, starosta morze zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust. 2). Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6), a upoważniony pracownik starostwa powiatowego, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9), zaś o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Szczegółowe kwestie dotyczące modernizacji ewidencji gruntów i budynków uregulowane zostały w wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W akcie tym została zawarta definicja modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 55 rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1), modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2) lub poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych (pkt 3). Stosownie zaś do § 56 rozporządzenia, działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2, wykonuje się w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 (pkt 1) lub kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82 (pkt 2), przy czym w myśl § 58 do działań modernizacyjnych mających na celu wyłącznie unowocześnienie techniki prowadzenia ewidencji i poprawę systemu organizacji jej prowadzenia nie mają zastosowania przepisy, o których mowa w § 56, oraz przepisy § 8. Wykonuje je starosta w uzgodnieniu z właściwym miejscowo wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w sposób zapewniający nieprzerwane funkcjonowanie ewidencji. Stosownie do § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Natomiast jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych, zgodnie z § 37 rozporządzenia, pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W końcu, w myśl § 82 ust. 1 rozporządzenia przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli: 1) brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych, 2) na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż: a) 3,0 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach wiejskich, b) 0,60 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach miejskich. W przypadku gdy dane ewidencyjne, określające położenie punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych, przyjęte w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, w zmodernizowanej ewidencji pola powierzchni działek ewidencyjnych przyjmuje się na podstawie ewidencji dotychczasowej. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika zatem, że ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i nie służy ustalaniu stanu prawnego, lecz jedynie jego rejestrowaniu. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji budynków, stosownie do treści § 46 ust. 2 rozporządzenia, dokonuje się wyłącznie na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, a nie na podstawie żądań strony wynikających z faktycznego sposobu wyznaczenia granicy w codziennym użytkowaniu przedmiotowej nieruchomości. Należy jednocześnie podkreślić, że M. K. zaskarżyła decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylającą decyzję Starosty R. w sprawie rozpatrzenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębu 8-L., gm. R. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostało bowiem jaki był stan faktyczny sprawy, powołane zostały też przepisy, na których oparto rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił również, z jakich przyczyn decyzję uchylił i jakie działania ma podjąć organ pierwszej instancji w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., bowiem organ działał zgodnie z tymi przepisami. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu braku decyzji starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego należy zauważyć, że z dniem 22 września 2004 r. doszło do zmiany regulacji ustawy dotyczących trybu przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Projekt modernizacji nie podlega już zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nabiera on statusu operatu ewidencji gruntów i budynków z mocy samego przepisu ustawowego. Orzekanie przez organ administracji dotyczy wyłącznie rozpatrzenia indywidualnych zarzutów skierowanych przeciwko nowym zapisom w ewidencji gruntów i budynków. Intencją ustawodawcy było bowiem usprawnienie procedury modernizowania ewidencji gruntów i budynków. Powoływany przez skarżącą § 43 ust. 2 rozporządzenia dotyczy zakładania ewidencji gruntów i budynków i nie ma zastosowania w przypadku jej modernizacji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się również do zarzutu naruszenia § 82 rozporządzenia. Powołując się na treść § 36 i § 37 rozporządzenia, które mają odpowiednie zastosowanie zgodnie z § 56 rozporządzenia, organ wskazał, że ocena jakości otrzymanych z zasobu powiatowego danych oraz ich przydatności i wykorzystania należy do geodety wykonującego pomiary, który stwierdził, że brak jest dokumentacji wymienionych w § 36, a istniejąca dokumentacja nie spełniała wymogów określonych w § 37, w związku z czym dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskano w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem ich na gruncie. Należy również wskazać, że stosownie do tego przepisu do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych, jedynie przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia. Natomiast modernizacja wykonana przez Starostę R. dokonywana była w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49 rozporządzenia i miała na celu ustalenie danych dotyczących przebiegu granic działek zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi. Przepis § 82 rozporządzenia nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.