III SA/Lu 100/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010r. sprawy ze skargi W. H. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. stwierdza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, wydaną dla samochodu marki M. [...] nr rejestracyjny [...]; 3. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz W. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 stycznia 2010 r. W. H., powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wniósł o zwrot nadpłaty, która została uiszczona za wydanie karty pojazdu marki Mercedes 220E, zarejestrowanego pod numerem rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wystosowanym z upoważnienia Prezydenta Miasta L., znak: [...], stwierdzono, iż brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty. Wskazano, iż w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r., na który powołuje się skarżący, odroczono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, stanowiących podstawę pobrania opłaty za kartę pojazdu w przypadku wnioskującego o zwrot jej części. Wskazano, iż wyrok Trybunału nie ma mocy wstecznej w stosunku do czynności i orzeczeń wydanych na podstawie uchylonych przepisów. Przepisy te do dnia odroczenia utraty mocy i wydania nowego przepisu przez uprawniony organ korzystają z domniemania konstytucyjności, a stąd starostowie i prezydenci miast zgodnie z nakazem Trybunału do dnia 14 kwietnia 2006 r. musieli pobierać przedmiotowe opłaty w wysokości 500 zł. Podniesiono także, iż zmiana jakiejkolwiek opłaty za wydanie dokumentu na niższą nie stanowi podstawy do żądania zwrotu opłaty wniesionej przed wejściem w życie nowych przepisów. Pismem bez daty, które wpłynęło do Urzędu Miasta L. w dniu 29 stycznia 2010 r. W. H. wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego jego roszczenia uzasadnia wspomniane wcześniej orzeczenie TK oraz wynikający z przepisów prawa wspólnotowego zakaz nakładania dyskryminujących podatków i opłat wewnętrznych na towary pochodzące z innych państw członkowskich. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Prezydent Miasta L. odmówił stwierdzenia bezskuteczności czynności w postaci odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu udzielonej pismem z [...] stycznia 2010 r. oraz odmówił zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł. Organ wskazał przede wszystkim, że opłata za kartę pojazdu została pobrana zgodnie z prawem, na podstawie przepisu, który stanowił źródło prawa w chwili jej pobierania. Organ wskazał, że jeśli Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę wszystkie chronione konstytucją wartości, decyduje się na utrzymanie przepisu sprzecznego z aktem hierarchicznie wyższym, oznacza to, że tak długo, jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu do którego ten przepis się odnosi nie można, co do zasady, przypisać cechy bezprawności. W konsekwencji przesłanka niekonstytucyjności rozporządzenia, na podstawie którego pobrano opłatę nie uzasadnia zwrotu jakiejkolwiek jej części. Organ nie zgodził się również, aby argumentem w sprawie miał być art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: TWE), wprowadzający nakaz równego traktowania towarów pochodzących z różnych państw członkowskich pod względem obciążeń podatkowych. Zdaniem organu nie jest to przepis o charakterze materialnoprawnym określający wprost wysokość należności publicznoprawnych, a jedynie proceduralnym. Ponadto organ wskazał, iż nowe rozporządzenie określające opłatę za wydanie karty pojazdu (rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r.) weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r., a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że opłata należna przed datą wejścia w życie tego aktu wynosiła 75 zł, gdyż ani organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ustalania wysokości opłaty, ani opłata w tej wysokości nie wynika z art. 90 TWE. Organ podkreślił także, iż prawo wspólnotowe nie zawiera przepisów odnoszących się bezpośrednio do obowiązku zwrotu opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym. Zasada ta została sformułowana dopiero w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i to orzecznictwo określa zakres przypadków, w których zwrot nienależnie pobranych opłat jej możliwy. W ocenie organu zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna od przypadków, które legły u podstaw sformułowania zasady nakazującej zwrot przez państwo opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym. W konkluzji organ stwierdził, iż w przedmiotowym stanie faktyczny i prawnym miał nakaz poboru opłaty w wysokości wynikającej z rozporządzenia z 2003 r., a strona powinna kierować swoje roszczenia wobec organów, które ustanowiły niezgodne z ustawą i Konstytucją przepisy. W skardze do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty W. H. podniósł argumenty analogiczne jak we wcześniejszej korespondencji z organem administracji. W szczególności pobranie od niego opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł było niezgodne z przepisami Konstytucji, co zostało potwierdzone wyrokiem TK, a także z prawem wspólnotowym, w szczególności art. 90 TWE, co potwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie C-134/07. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości podnoszone wcześniej argumenty. W konkluzji organ stwierdził, że był związany treścią przepisów stanowiących podstawę pobrania od skarżącego opłaty za kartę pojazdu do czasu upływu odroczonego terminu utraty przez te przepisy mocy obowiązującej. W konsekwencji nie można jego działaniom przypisać znamion bezprawności. Ponadto w odpowiedzi na skargę organ zawarł wniosek o wystąpienie przez sąd do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: "Czy wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego i pierwszeństwa tego prawa przed prawem krajowym należy rozumieć w ten sposób, że ustanawiają obowiązek zwrotu przez powiat opłat za kartę pojazdu pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, jeśli podmiot pobierający opłatę nie miał wpływy na jej ustanowienie i stanowi osobę prawną odrębną od państwa członkowskiego, które tę opłatę ustanowiło?" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż odmowa zwrotu żądanej przez skarżącego części opłaty za wydanie karty pojazdu, dokonana zaskarżoną czynnością, była niezgodna z prawem. Należy przypomnieć, że podstawą prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytotwanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty TK w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że poprzez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ona poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Tymczasem rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. TK uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Skoro więc przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją jak i ustawą, to mimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny od początku jego obowiązywania. W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury sąd na podstawie art. 178 Konstytucji, może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu podustawowego może odmówić jego stosowania (por. uchwały NSA z dnia 22.05.2000 r., sygn. OPS 3/00, publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 15.12.2000 r., sygn. OPK 20-22/00, publ. ONSA 2001/3/104; wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, niepublikowany). Dlatego też konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu jest ustalenie, że czynność polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł. wydana została bez podstawy prawnej. Należy także podnieść, że uzasadniona jest także argumentacja skargi o naruszeniu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Przepis art. 90 akapit 1 TWE nie pozwala bowiem na wprowadzenie opłaty takiej, jaką nałożono w przepisach powyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w kwocie 500 zł. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanego w trybie prejudycjalnym w sprawie C 134/07 Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 TWE sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia. Argumenty powyższe przemawiały jednoznacznie za stwierdzeniem, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla jego samochodu osobowego marki Mercedes Benz E220, o numerze rejestracyjnym [...], w kwocie 425 zł. Organ niezasadnie odmówił skarżącemu zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zgodnie z art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Ponadto w sprawach tych sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawione wyżej argumenty wskazują jednoznacznie na istnienie po stronie skarżącego uprawnienia do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji zachodzi nie tylko potrzeba stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty Ś. polegającej na odmowie zwrotu tej nadpłaty, ale jednocześnie są podstawy do uznawania bezpośrednio w wyroku sądu uprawnienia skarżącego, wynikającego wprost z przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku organu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Sąd stwierdza, że nie ma do tego podstaw. Po pierwsze należy stwierdzić, że wadliwość przepisów, które stanowiły podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości została potwierdzona nie tylko wspomnianym wyżej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, ale także – już wcześniej wyrokiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność opłaty z prawem wspólnotowym jest istotnym argumentem w sprawie, ale nawet w braku orzeczenia TS istniałaby sprzeczność przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty z krajowym, wewnętrznym porządkiem prawnym, na czele z Konstytucją. Po drugie – nie ma podstaw do zadania pytania prejudycjalnego o żądanej przez organ treści, gdyż tak sformułowane wykraczałoby poza zakres kognicji TS. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TUE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Kwestia zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest regulowana prawem unijnym, którego wykładnią mógłby się zająć TS w trybie prejudycjalnym. W orzeczeniu w sprawie C-134/07 TS orzekł o niezgodności przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty w zawyżonej wysokości z prawem unijnym. Kwestia likwidacji skutków powstałych w wyniku naruszenia prawa unijnego należy do wewnętrznych regulacji państw członkowskich, przy założeniu, że środki te powinny mieć charakter efektywny i niedyskryminujący (por. wyrok TS z 9 listopada 1983 r., sygn. 199/82, LEX nr 131685). Ponadto, jak wspomniano, bezpodstawność pobierania opłaty wynikała także z niezgodności rozporządzenia z polskim prawem wewnętrznym – na czele z Konstytucją. Po trzecie wnioskowane przez organ pytanie dotyczy w istocie rozkładu ciężaru zwrotu nienależnie pobieranych opłat pomiędzy organami państwa. Należy zwrócić uwagę, że w prawie międzynarodowym, w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie tego prawa, państwo pojmowane jest jednolicie, jako całość, niezależnie od tego, jaki konkretnie organ dopuścił się naruszenia. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego i odpowiedzialności państwa jego wewnętrzny ustrój nie ma znaczenia. Ponadto nie ma znaczenia argument odrębności podmiotowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego od państwa, gdyż taka odrębność obejmuje sferę prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z zasadą jednolitości państwa wyrażoną w Konstytucji (art. 3), samodzielność samorządu gwarantowana konstytucyjnie nie oznacza jego autonomii od państwa. Ponadto przychylenie się do argumentacji organu w istocie zrzucałoby ciężar wadliwie ustalonych opłat na barki jednostek, co byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 146 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 200 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę.