III SA/Lu 1007/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej pakietu ochrona gleb i wód – wariant międzyplon ścierniskowy; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. P. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał P. w pomniejszonej wysokości płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w kwocie [...] zł: 1. ekstensywne trwałe użytki zielone 1. wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 o stawce 500 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,95 ha/rok, kwotę w pomniejszonej wysokości [...] zł; 2. ochrona gleb i wód 1. wariant 8.3.1. – Międzyplon ścierniskowy o stawce 400 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,93 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł. P. odwołał się od tej decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono w poplonie wysiany rzepak, natomiast organ I instancji stwierdził, że na działkach nie było żadnej uprawy. W związku z tym doszło do naruszenia art. 9, art. 11 i art.107 § 3 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem skarżonej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznano P. płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...] zł: 1. ekstensywne trwałe użytki zielone 1. wariant 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 o stawce 500 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 2,95 ha/rok, kwotę w pomniejszonej wysokości [...] zł; 2. ochrona gleb i wód 1. wariant 8.3.1. – Międzyplon ścierniskowy o stawce 400 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,93 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł. Skarżący odwołał się od w/w decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że wniosek o przyznanie płatności skarżącego został poddany kontroli. W dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na miejscu. Jej wyniki zostały utrwalone w raporcie Nr [...] stwierdzającym brak w międzyplonie deklarowanej uprawy na działkach rolnych [...] Zgodnie z wnioskiem oraz planem działalności rolnośrodowiskowej na wskazanych działkach powinna zostać wysiana gorczyca biała, a nie rzepak. Spowodowało to pomniejszenie płatności o 100 %. Kontrola wykazała również inne nieprawidłowości (na działce [...] pozostawiono mniej niż 5 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej; na działce [...] pozostawiono większą niż 10 % lecz mniejszą niż 50 % nieskoszoną powierzchnię). Organ odwoławczy zauważył, że strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, a także o zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności, gdy zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych oraz wielkości powierzchni upraw. Skarżący nie zgłosił organowi zmiany wysiewanej w poplonie rośliny. Nie można było więc zastosować art. 73 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Przepis ten określa przypadki, kiedy nie stosuje się zmniejszeń lub wykluczeń płatności (gdy rolnik może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, gdy poinformował, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się). Samowolna zmiana deklarowanej uprawy jest niedopuszczalna. Program rolnośrodowiskowy charakteryzuje się tym, że wnioskodawca realizuje 5 – letnie zobowiązanie w ramach określonych pakietów i ich planów zgodnie z planem działalności rolnej. Zmiana przeznaczenia działek nie jest wiążąca bez zmiany tego planu. Tylko działki rolne, które w każdym momencie roku kalendarzowego spełniają wszystkie wymagane kryteria mogą być zakwalifikowane do płatności w danym roku. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., w której wnosił o uchylenie rozstrzygnięcia organu II instancji w części odnoszącej się do wariantu 8.3.1. Zarzucił, że nie zaliczono upraw ścierniskowych na powierzchni 5,93 ha i bezpodstawnie pomniejszono płatność o kwotę [...] zł. Skarżący podniósł, że wysiewając rzepak zamiast gorczycy nie spowodował próby wyłudzenia dodatkowych dopłat. Zasiana roślina (rzepak) spełnia bowiem wymagania rośliny poplonowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad udzielania pomocy finansowej określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) oraz rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Z art. 20 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że pomoc finansowa jest przyznawana w drodze decyzji organu, na wniosek rolnika. Przepis § 2 ust. 1 pkt 1 - 4 powyższego rozporządzenia określa przesłanki przyznania pomocy. Zasadą jest, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników. Treść § 2 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że rolnik ma prawo do wnioskowanej płatności, jeżeli realizuje 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (...). Skarżący był posiadaczem działek rolnych [...] objętych wnioskowaną płatnością i złożył w tym zakresie stosowny wniosek w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Według załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, rolnik realizujący 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie pakietu ochrona gleb i wód (wariant międzyplon ścierniskowy) ma obowiązek wykonania po zbiorze plonu głównego siewu roślin jarych jako międzyplonu ścierniskowego do dnia [...]. Zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej skarżący miał dokonać siewu gorczycy, a nie rzepaku. Zmiana uprawy, zdaniem orzekających organów, bez uprzedniej zmiany planu działalności rolniczej, nie pozwala na przyznanie wnioskowanej płatności. Pogląd ten jest niesłuszny. Dopuszczalnym jest w świetle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 2009 r. zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego. Taki wniosek wynika nie tylko z załącznika nr 3 zatytułowanego "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów" i obowiązków jakie ciążą na rolniku z tytułu realizacji wariantu 8.3. (Międzyplon ścierniskowy), ale również z postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b/ rozporządzenia z 2009 r., w którym jest mowa o przemiennym stosowaniu wsiewek poplonowych lub międzyplonów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 (czyli pakietu związanego z ochroną gleb i wód). Wymaga podkreślenia, że zasada niezmienności zobowiązania rolnośrodowiskowego doznaje również ograniczeń w świetle nowego rozporządzenia z 2013 r. na podstawie, którego ustalane są i wypłacane należności z tytułu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych. Świadczy o tym treść przepisu § 50 a ust. 1 wskazującego, że w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58 ( w tym przepisie mowa jest o rozporządzeniu z 2009 r. podlegającym uchyleniu), polegająca na zmianie: 1) miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, lub 2) rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub 3) wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne - jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie. Pogląd prawny o dopuszczalności zmiany uprawy przez rolnika jest uzasadniony także w świetle dyspozycji § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. określającego, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany, w szczególności gdy zmiana ta polega na wystąpieniu przypadków wymienionych w pkt 1 – 8 (jednym z takich przypadków jest zmiana rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego). Drugorzędnym w tej sytuacji staje się zagadnienie, że zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej (§ 6 ust. 2) i zmianę zobowiązania rolnośrodowiskowego zgłasza się kierownikowi biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok, w którym rolnik realizuje zmienione zobowiązanie rolnośrodowiskowe (§ 6 ust. 3). Możliwość zmiany uprawy wynika dodatkowo z analizy załącznika nr 4 do rozporządzenia z 2009 r. zawierającego wykaz roślin objętych płatnością rolnośrodowiskową. Do takich roślin należy gorczyca biała (L. p. 23, pkt 1 w/w załącznika) oraz rzepak jary i ozimy (L.p. 97 i 98 pkt 1 w/w załącznika). Rzepak i gorczyca biała są zatem równorzędnymi roślinami jako rośliny poplonowe. Stąd też organom ARiMR nie wolno było pomijać zarzutów i wniosków odwołania z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Skarżący wyraźnie wówczas wskazywał na okoliczności, które usprawiedliwiały jego działania związane ze zmianą deklarowanej uprawy. W tych okolicznościach orzekające organy z naruszeniem reguł obowiązujących przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. (odnoszącej się do obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji – uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego) nie wyjaśniły do końca kwestii prawa do płatności rolnośrodowiskowej w kontekście omawianych powyżej unormowań (przepisów prawa materialnego zawartych w obu omawianych rozporządzeniach - z 2009 oraz 2013 r.). Nie uzasadniły tym samym stanowiska o niewykonaniu przez skarżącego przyjętych zobowiązań oraz o wystąpieniu podstaw do odmowy przyznania płatności. Raport kontrolny jako wyłączny dowód, że na w/w działkach rolnych nie było deklarowanej uprawy (gorczycy białej) i wystąpiła nieprawidłowość opisana jako "W 21" nie był więc wystarczającą podstawą do wykluczenia z płatności spornych działek. Realia rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia zaniedbania ze strony skarżącego, skoro w świetle jego wyjaśnień złożonych w trakcie postępowania, w [...] r. skarżący wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR we W. o udzielenie informacji na temat zmiany deklarowanej uprawy. Wyjaśniono wtedy skarżącemu (w punkcie obsługi petenta), że można zmienić międzyplon ścierniskowy z gorczycy na rzepak. Możliwość zmiany uprawy potwierdził również pracownik ODR we W.. Skarżący podaje, że były to ustne informacje uzyskane w tej sprawie. Rzeczą organu było w tej sytuacji odnieść się do tego rodzaju wyjaśnień skarżącego na podstawie i w oparciu o pogłębioną analizę przepisów obu rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (z roku 2009 i 2013) oraz podać jakie znaczenia ma fakt konsultacji z pracownikiem ODR we W. sprawy zmiany uprawy w aspekcie przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników. W art. 12 ust. 1 w/w rozporządzenie przewiduje bowiem, że państwa członkowskie prowadzą system doradztwa dla rolników w zakresie zarządzania gruntami i gospodarstwem (zwany "systemem doradztwa rolniczego"), prowadzony przez jeden lub większą liczbę wyznaczonych organów lub przez podmioty prywatne, zaś w dalszych przepisach (w tym w art. 23) reguluje kwestie dotyczące zmniejszenia lub wykluczenia z płatności. W tym miejscu należy podnieść, że w myśl pkt 75 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji (...), wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wprowadza wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Nie stosuje się ich w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Organ nie odnosi się w żaden sposób do tego zagadnienia Powyższe oznacza, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego – mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - oraz z naruszeniem prawa materialnego to jest przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 cyt. rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. określającego warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przesłanką przyznania pomocy finansowej jest między innymi realizacja 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez rolnika (§ 2 ust. 1 pkt 3) oraz spełnianie warunków w ramach określonych pakietów lub ich wariantów (§ 2 ust. 1 pkt 4). Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej pakietu ochrona gleb i wód – wariant międzyplon ścierniskowy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.