III SA/Lu 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Anna Strzelec Protokolant Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje adwokatowi K. K.-B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. stwierdził, że odwołanie M. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] października 2018 r. Starosta Z. wydał decyzję nr [...], odrzucającą zarzut M. K. dotyczący powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w arkuszu mapy 2, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] S., jednostka ewidencyjna [...] A. . Decyzja Starosty [...] została doręczona M. K. w dniu [...] listopada 2018 r., co zostało potwierdzone podpisem na zwrotnym poświadczeniu odbioru. Oznacza to, że przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] listopada 2018 r. Natomiast z daty stempla umieszczonego na kopercie przesyłającej odwołanie do Urzędu Gminy w A. wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wysłane w dniu [...] grudnia 2018 r., a zatem miesiąc po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że skarżąca nie wnosiła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] lutego 2019 r. M. K. domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skierowanym do Sądu piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, podnosząc, że przeoczyła termin z powodu choroby, gdyż leczy się na nerwicę. Dla poparcia swojego stanowiska skarżąca przestawiła kopię zaświadczenia wystawionego przez lekarza psychiatrę z [...] Stowarzyszenia Ochrony Zdrowia Psychicznego Centrum Zdrowia Psychicznego w Z., wskazującego, iż skarżąca jest zarejestrowana w Poradni Zdrowia Psychicznego dla dorosłych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez M. K. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. W związku z tym wskazać należy, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ma miejsce wówczas, gdy odwołanie zostanie złożone po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Organ odwoławczy jest zobligowany do zbadania w fazie wstępnej postępowania odwoławczego czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie terminu jest przy tym okolicznością o charakterze obiektywnym i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołany przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 134 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, bowiem z jego dyspozycji wynika, że wydanie przewidzianego w nim postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu nie zależy od uznania organu. Organ jest zobligowany do wydania postanowienia w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wymaga jednak podkreślenia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości data doręczenia skarżącej M. K. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. Treść potwierdzenia odbioru na karcie [...] akt administracyjnych wskazuje na prawidłowość ustalenia przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że doręczenie decyzji Starosty [...] nastąpiło w dniu [...] listopada 2018 r. M. K. osobiście potwierdziła podpisem odbiór przesyłki zawierającej decyzję. Trzeba natomiast zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane po dwukrotnym wezwaniu skarżącej do sprecyzowania charakteru pisma z dnia [...] grudnia 2018 r., gdyż z uwagi na niejasną treść pisma organ nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić jego charakteru. Ostatecznie, w związku z kierowanymi do skarżącej dwoma wezwaniami, M. K. w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. podała, że pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. powinno zostać potraktowane jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. Dostrzec jednak należy, że na wstępie pisma z dnia [...] grudnia 2018 r., skierowanego do Urzędu Gminy w A. i zatytułowanego jako "Uzupełnienie braków decyzji ze Starostwa", skarżąca w czasie przeszłym podała, iż "Odwołanie pisałam od decyzji Starosta...". W tej sytuacji, mając na względzie niejasny charakter pism skarżącej oraz nieporadność w formułowaniu wniosków, którą dostrzegł organ kierując do M. K. kolejne wezwania do sprecyzowania charakteru wnoszonych środków, powstaje wątpliwość czy pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. było pierwszym pismem skarżącej kwestionującym decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., to jest czy wcześniej do organów nie wpłynęło inne pismo skarżącej, które winno być potraktowane jako odwołanie od wskazanej decyzji. Wątpliwość tę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powinien był wyjaśnić w pierwszym rzędzie, zważywszy na ściśle określony w art. 129 § 2 k.p.a. ustawowy termin do wniesienia odwołania oraz bezsporną okoliczność nadania przez skarżącą pisma opatrzonego datą [...] grudnia 2018 r. po upływie tego terminu, a mianowicie w dniu [...] grudnia 2018 r. Brak ustaleń we wskazanym przedmiocie nie pozwala zaś na przyjęcie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w stanie faktycznym obejmującym wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia kwestii czy skarżąca zachowała termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej w toku postępowania obowiązek stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest też obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go ocenie w myśl art. 80 k.p.a. Wskazać także należy na wynikającą z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Powyższymi zasadami organ winien był zatem kierować się, wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W konsekwencji zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności w celu wyjaśnienia wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadnia stwierdzenie, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie Sądu, mając na względzie wskazane wyżej szczególne okoliczności niniejszej sprawy oraz kierując się zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, w wezwaniach do sprecyzowania charakteru pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. przez wskazanie czy pismo to stanowi – wymienione na pierwszym miejscu wezwań – odwołanie od decyzji Starosty [...], czy też innego rodzaju środek, oprócz przypomnienia o terminie do wniesienia odwołania, zasadnym było wskazanie na możliwość przywrócenia terminu na prośbę zainteresowanego, o ile uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Umożliwiłoby to stronie rozważenie zasadności złożenia takiego wniosku, który zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. winien być przez stronę postępowania administracyjnego kierowany do organu administracji, jako właściwego do jego rozpoznania. Oceniając prawidłowość działań organu w niniejszej sprawie nie można bowiem zapominać, że to organ jest gospodarzem postępowania administracyjnego, odpowiedzialnym za jego prowadzenie z poszanowaniem zasad ogólnych, zawartych w art. 6-16 k.p.a. Ze specyfiką postępowania administracyjnego wiąże się nierównowaga pozycji stron. Organ z racji władztwa administracyjnego jest podmiotem dominującym i ostatecznie decydującym o przebiegu postępowania. Z taką jego rolą i pozycją wiąże się jednak szczególna powinność organu do czuwania również nad zabezpieczeniem praw procesowych strony oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu stron postępowania. Powyższe nabiera wagi zwłaszcza wówczas, gdy strona działa bez pełnomocnika i wykazuje się brakiem rozeznania w sprawach procesowych lub wręcz nieporadnością. W tym kontekście zasady ogólne, takie jak zasada działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasada informowania stron (art. 9 k.pa.) i zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) mogą wymagać od organu podjęcia nawet zwiększonych działań informacyjnych, nakierowanych na to, by zapewnić stronie realną możliwość skorzystania z przysługujących jej gwarancji procesowych. Wprawdzie organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to wobec podmiotu, którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie, powinien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedzę o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie kierował się powyższą oceną i po przeprowadzeniu całości postępowania oceni czy odwołanie M. K. zostało wniesione z zachowaniem czy też z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).