III SA/Lu 103/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. i Z. małżonków T. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. art. 71b ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. i A. małż. T. od orzeczenia zespołu orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia [...], nr [...] oraz orzeczenia z dnia [...], numer [...] stwierdzających, że nie zachodzi potrzeba indywidualnego nauczania D. T.; uchylił zaskarżone orzeczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że A. T. złożyła w dniu [...] listopada 2005 r. w Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej, wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania dla syna D. T., ucznia kl. I liceum profilowanego. Wniosek uzasadniła występowaniem ociężałości umysłowej, mikrouszkodzeń CUN oraz tym, że syn przez 8 ostatnich lat był nauczany indywidualnie. Wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego ZOZ stwierdzające mikrouszkodzenia centralnego układu nerwowego oraz oligofrenię (tj. lekkie upośledzenie umysłowe), a nadto zaświadczenie stwierdzające, że syn jest od dnia [...] stycznia 2006 r. uczniem Liceum Profilowanego. Zespół orzekający rozpatrzył wniosek w dniu [...] stycznia 2006 r. i jednogłośnie podjął decyzję odmowną. W uzasadnieniu zespół podał, że stan zdrowia ucznia nie jest czynnikiem znacznie utrudniającym lub uniemożliwiającym uczęszczanie do szkoły, co jest warunkiem koniecznym przy orzekaniu tej formy kształcenia, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. Powyższe orzeczenie nie zostało odebrane przez rodziców w wyznaczonym terminie, a poradnia zaniedbała obowiązek przesłania go rodzicom pocztą. Zostało ono odebrane osobiście przez rodziców dopiero w dniu 1 grudnia 2006 r. A. T. złożyła w dniu [...] października 2006 r. w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, kolejny wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania dla syna D. Do wniosku załączyła zaświadczenie lekarskie z Samodzielnego Publicznego ZOZ stwierdzające mikrouszkodzenia centralnego układu nerwowego oraz ociężałość umysłową, a ponadto zawierające wskazanie do indywidualnego toku nauczania. Wnioskodawczyni dołączyła także inne zaświadczenia: od psychiatry (stwierdzające osłabienie funkcji intelektualnych oraz zaburzenia emocjonalne), od neurologa (stwierdzające mikrouszkodzenia CUN, lekkie upośledzenie umysłowe i zaburzenia nerwicowe) oraz opinię psychologiczną z dziecięcego Szpitala Klinicznego (w której stwierdza się m. in. graniczny poziom rozwoju intelektualnego). Zespół orzekający rozpatrzył wniosek w dniu [...] listopada 2006 r. i po raz kolejny podjął decyzję odmowną w sprawie indywidualnego nauczania. W uzasadnieniu zespół podał, że stan zdrowia chłopca nie jest czynnikiem znacznie utrudniającym lub uniemożliwiającym uczęszczanie do szkoły, co jest warunkiem koniecznym przy orzekaniu tej formy kształcenia, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. Od obydwu orzeczeń odmownych wnioskodawczyni złożyła odwołanie do Kuratora Oświaty. Organ drugiej instancji stwierdził, że orzeczenia odmowne w sprawie indywidualnego nauczania D. T., aczkolwiek merytorycznie uzasadnione, zawierają uchybienia proceduralne. W odniesieniu do pierwszego z orzeczeń , są to następujące uchybienia: 1. Brak aktualnych badań przeprowadzonych w poradni oraz diagnozy psychologicznej, pedagogicznej i logopedycznej. Z wyjaśnień złożonych przez dyrektora poradni wynika, że rodzice nie wyrażają zgody na przeprowadzenie stosownych badań w poradni, przez członków zespołu orzekającego. Wobec nie spełnienia wymogu, o którym mowa w § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r., poradnia nie powinna była rozpatrywać wniosku, ani też wydać orzeczenia. 2. Brak dowodu, że wnioskodawca został skutecznie powiadomiony o terminie posiedzenia zespołu orzekającego oraz brak informacji, czy wnioskodawca uczestniczył w posiedzeniu zespołu orzekającego. W odniesieniu do drugiego orzeczenia , są to następujące uchybienia: 1. W dokumentacji sprawy brakuje zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego potrzebę indywidualnego nauczania, o którym mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. Zaświadczenie z dnia 13 września 2006 r. dotyczy indywidualnego toku nauczania. Indywidualny tok nauczania nie jest tożsamy z potrzebą indywidualnego nauczania. Indywidualny tok jest przewidziany dla uczniów wybitnie zdolnych, a jego celem jest umożliwienie ukończenia szkoły w skróconym czasie, zgodnie z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli lekarz widzi potrzebę indywidualnego nauczania ucznia, powinien to jednoznacznie określić, a ponadto uzasadnić tj. podać przyczyny, dla których chłopiec nie może chodzić do szkoły ( w ocenie organu tzw. ociężałość umysłowa nie może być tą przyczyną). 2. W dalszym ciągu brakuje aktualnych badań psychologicznych, pedagogicznych oraz logopedycznych. Dokumentacja sprawy pozostawia niejasności co do poziomu rozwoju umysłowego i ewentualnej niepełnosprawności ucznia. W wyjaśnieniu złożonym przez poradnię, a także w odwołaniu rodziców oraz w zaświadczeniu lekarza neurologa mówi się o upośledzeniu umysłowym w stopniu lekkim. W innych dokumentach stwierdza się, że rozwój umysłowy jest na poziomie niższym niż przeciętny lub granicznym. Dlatego zdaniem organu odwoławczego należy niezwłocznie wykonać pełne badania ucznia w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Badania te mogą mieć znaczenie rozstrzygające w sprawie, gdyż mogą wskazywać, na właściwą formę kształcenia, adekwatną do poziomu rozwoju umysłowego oraz właściwości psychofizycznych i stanu zdrowia ucznia. Mając powyższe na uwadze, organ uznał zasadność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję Z. i A. małż. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podnoszą, że nie godzą się na przeprowadzenie badań psychologicznych syna w Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej. Skarżący kwestionują bezstronność badań wykonanych przez Poradnię i zarzucają dyrekcji poradni dbanie o interesy finansowe gminy zamiast troski o przyszłość i dobre wykształcenie ich syna. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi zważył, co następuje: Na wniosek A. T. z dnia [...] listopada 2005 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o potrzebie indywidualnego nauczania jej syna D. T. w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz.U. Nr 13, poz. 114 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem. Zespół Orzekający przy Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] orzekł, że nie zachodzi potrzeba indywidualnego nauczania D. T. Orzeczenie to zostało doręczone stronie dopiero w dniu [...] grudnia 2006 r. (niesporne). W dniu [...] października 2006 r. , a zatem w czasie, gdy w/w orzeczenie nie było ostateczne, wpłynął do organu I instancji kolejny wniosek, którego przedmiot był identyczny jak pierwotny. Ten sam organ, orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] powtórnie orzekł, że nie zachodzi potrzeba indywidualnego nauczania D. T. Orzeczenie powyższe zostało doręczone stronie w tym samym czasie co pierwsze z orzeczeń, tj. w dniu [...] grudnia 2006 r. (niesporne). W jednym podaniu, które wpłynęło w dniu [...] grudnia 2006 r. Z. i A. małż. T. złożyli odwołania od obydwu orzeczeń. Stwierdzić należy, że niedopuszczalne było powtórne rozstrzyganie sprawy w pierwszej instancji w sytuacji, gdy w tej samej sprawie (ten sam przedmiot, te same strony) zapadło już orzeczenie, które nie miało znamion ostateczności. Skoro brak było podstaw do merytorycznego rozpoznana wniosku z dnia [...] października 2006 r., postępowanie wszczęte na skutek tego wniosku powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wadliwe orzeczenie z dnia [...] 2006 r. mógł i powinien "skasować" organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o jego uchyleniu w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W doktrynie bowiem jednolicie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje m.in., gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck – Warszawa 2000 r. , str. 539). Skoro organ pierwszej instancji prowadził dwa niezależne od siebie postępowania, zakończone wydaniem w tej instancji dwóch odrębnych orzeczeń, to względy logiki i przejrzystości procesowej nakazywały odrębne rozpoznanie odwołań i wydanie dwóch oddzielnych decyzji w drugiej instancji. Tymczasem Kurator Oświaty rozpoznając odwołania, rozstrzygnął je w jednej decyzji. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zredagował w następujący sposób: "postanawiam uchylić zaskarżone orzeczenia i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia". Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że ponownie ma być rozpatrzona sprawa wywołana drugim wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2006 r. , zaś co do postępowania wszczętego pierwszym wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. "(...) poradnia nie powinna była rozpatrywać wniosku, ani też wydać orzeczenia". Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przejawem lekceważenia podstawowych zasad k.p.a. , które w oparciu o przepis § 11 rozporządzenia, stosuje się odpowiednio w postępowaniu dotyczącym m.in. orzekania o potrzebie indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży. Art. 104 §2 k.p.a. stanowi, że decyzje (tu – orzeczenia) rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że złożenie określonego żądania organowi administracji publicznej, jest równoznaczne z wszczęciem postępowania. Przepisy te nakazują zatem organowi administracji publicznej definitywne załatwienie sprawy zawisłej w danej instancji poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie tej sprawy lub jej części co do istoty albo poprzez wydanie innego rozstrzygnięcia, kończącego postępowanie w danej instancji. Niedopuszczalne jest zaś brak jakiegokolwiek działania procesowego ze strony organu administracji publicznej w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, gdyż w ten sposób nie dochodzi do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepisy zamieszczone w art. 138 k.p.a. określają, jakiego rodzaju decyzje mogą być wydane przez organ II instancji. Utrwalony jest w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji obowiązany jest do wydania jednoznacznego rozstrzygnięcia, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji I instancji, jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1996 r. sygn. akt SA/Łd 1833/95 – LEX Nr 28964; z dnia 25 kwietnia 2003 r. , sygn. III SA 2585/02 – LEX Nr 148901; B. Adamiak, J.Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2000, str. 539). Jeśli zatem Kurator Oświaty w zaskarżonej decyzji uchylił orzeczenie Zespołu Orzekającego przy Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia [...] Nr [...], a nie zawarł rozstrzygnięcia co do dalszego biegu postępowania w tej sprawie, stwierdzając w sposób nieuprawniony, że "(...) poradnia nie powinna była rozpatrywać wniosku, ani też wydać orzeczenia " – oznacza to, że owa decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a. Stanowi to wadę kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Ponownie rozpoznając odwołania organ II instancji dostosuje się do powyższych wskazań i rozpatrzy je w dwóch odrębnych decyzjach. W decyzji dotyczącej odwołania od orzeczenia z dnia [...] należy rozstrzygnąć w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. , to jest uchylić je w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W decyzji dotyczącej odwołania od orzeczenia z dnia [...] organ odwoławczy wyda inne , stosowne rozstrzygnięcie. Przy czym, jeśli zapadnie decyzja przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a., powinno wystrzegać się dokonywania ocen podobnych do tej, zawartej w zaskarżonej decyzji, że orzeczenie podlega uchyleniu, aczkolwiek jest merytorycznie uzasadnione. Z tych względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.