III SA/Lu 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 18 grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy T. (dalej jako "organ I instancji") z [...] października 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z nieruchomościami sąsiadującymi – działką nr [...] i działką nr [...] oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Pismem z 24 sierpnia 2020 r. A. J. B. oraz A. M. B. (dalej jako "skarżące") złożyły wniosek o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego między działką nr [...] stanowiącą ich własność oraz działkami sąsiednimi o nr [...] Organ I instancji postanowieniem z 16 września 2020 r., nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 96 stanowiącej własność A. J. B. oraz A. M. B. oraz nieruchomości sąsiednich oznaczonych numerami geodezyjnymi 95 oraz 98. Pierwsza działka stanowiła własność K. W. B., a druga E. K. oraz jego żony M. K.. Postanowieniem z [...] października 2020 r. organ I instancji z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości do czasu ustalenia spadkobierców po zmarłym E. K. oraz wezwał ustalonych przez organ potencjalnych spadkobierców - J. K. do złożenia w Sądzie Rejonowym w B. P. wniosku o ustalenie prawnych spadkobierców po ww. zmarłym lub aktu poświadczenia dziedziczenia od notariusza w terminie trzech tygodni od daty doręczenia pisma. W uzasadnieniu organ wskazał, iż działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada nieuregulowany stan prawny, ponieważ współwłaściciel działki zmarł przed wszczęciem postępowania. Organ podkreślił, iż przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie zawierają dokładnego wskazania stron postępowania. Zatem zastosowanie będzie miał przepis art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania rozgraniczeniowego są więc wszyscy właściciele, współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości rozgraniczanej i sąsiedniej. Organ I instancji zaznaczył również, iż uregulowanie stanu prawnego w zakresie podmiotów prawa własności stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał jednocześnie, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania, będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych, dowodem legitymującym spadkobierców jest postanowienie właściwego sądu powszechnego stwierdzające nabycie spadku albo notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Pismem datowanym na 8 października 2020 r. jedna ze skarżących, A. J. B. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając, iż organ I instancji niezasadnie stwierdził zajście przesłanek opisanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawniających go do zawieszenia postępowania. Motywując swoje stanowisko skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca ponadto zaznaczyła, iż w realiach sprawy zupełnie niezasadne byłoby również zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż powyższy przepis będzie miał zastosowanie w przypadku śmierci strony w toku postępowania, a nie przed jego wszczęciem. Organ II instancji postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy zaznaczył, iż podzielił punkt widzenia skarżącej, ale tylko w odniesieniu do zarzutu braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie rozgraniczenia z tego powodu, że właściciel (współwłaściciel) rozgraniczanej nieruchomości nie żyje. Co do pozostałych zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji uznał je za chybione. Organ odwoławczy na wstępie wskazał na art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z nim stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odniesieniu do postępowania o rozgraniczenie interes prawny mają – co do zasady – właściciele (współwłaściciele) nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści. Organ II instancji stwierdził, że aby można było wszcząć i przeprowadzić postępowanie, należy najpierw mieć pewność, kto jest stroną tego postępowania, czyli kto ma prawo rzeczowe do nieruchomości, z którą granice nieruchomości wnioskodawcy są sporne. Organ odwoławczy wskazał, iż brak ustalonych praw rzeczowych do nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani nie jest żadną inną przesłanką do zawieszenia postępowania, lecz jest przeszkodą w jego prowadzeniu. Z tego względu organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszając postępowanie na tej podstawie. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, iż zaskarżone postanowienie w części zobowiązującej J. K. do przeprowadzenia postępowania spadkowego po mężu jest wydane bez podstawy prawnej. Organ II instancji podsumowując swoje ustalenia stwierdził, iż organ I instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem ustalenie praw rzeczowych do nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie. Ustalenie, iż nieruchomość, z którą rozgraniczenia żąda wnioskodawca nie ma uregulowanego stanu prawnego, należy postrzegać jako "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a k.p.a. czyli jako przeszkoda do wszczęcia postępowania. Jeśli jednak zostało mimo to wszczęte, to należy rozważyć jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako postępowania bezprzedmiotowego z powodu braku jednej ze stron rozstrzygnięcia. Pismem z 25 stycznia 2021 roku skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie w zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji. Wskazanemu rozstrzygnięciu zarzuciły błędne przyjęcie przez organ, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest uzależnione od ustalenia praw rzeczowych do nieruchomości oraz że zachodzą przesłanki upoważniające organ do umorzenia postępowania. W związku z powyższym skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych legitymacja do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie, jak i do uczestnictwa w nim może przysługiwać nie tylko właścicielom i użytkownikom wieczystym lecz również posiadaczom samoistnym przedmiotowych nieruchomości, dopóki zachodzi domniemanie zgodności z prawem ich posiadania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podkreślając w pierwszej kolejności, że skarżące wydają się trwać w błędnym przekonaniu, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia było umorzenie postępowania "głównego", czyli postępowania o rozgraniczenie, a nie postępowania "wpadkowego", czyli rozstrzygającego jednostkową kwestię, która wyłoniła się w toku postępowania o rozgraniczenie, a która dotyczyła dopuszczalności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotem postępowania przed organem nie było postanowienie organu I instancji z 16 września 2020 r. o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Sformułowanie o "umorzeniu postępowania pierwszej instancji", zawarte w zaskarżonym postanowieniu, nie odnosi się do postanowienia o wszczęciu postępowania. Takie brzmienie sentencji zaskarżonego postanowienia wynika z art. 138 § 1 k.p.a., który ma również odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 144 k.p.a.), a który w żadnym z możliwych rozstrzygnięć nie przewiduje możliwości "tylko" uchylenia zaskarżonego aktu organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego uregulowane zostały w art. 97 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Stosownie zaś do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest poza sporem, iż postępowanie administracyjne toczące się w niniejszej sprawie przed organem I instancji zostało zawieszone z powodu śmierci E. K., będącego współwłaścicielem jednej z nieruchomości, podlegających rozgraniczeniu. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wynika jednak, iż zmarł on jeszcze przed wszczęciem postępowania o rozgraniczenie. Sprawa niniejsza dotyczy rozgraniczenia nieruchomości. Stronami postępowania o rozgraniczenie powinni być zatem co do zasady właściciele nieruchomości. Jest oczywiste, że postępowanie nie może być wszczęte i prowadzone w stosunku do osoby zmarłej. Ustalenie, że jeden z właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie nie żyje oraz że śmierć nastąpiła przed wszczęciem postępowania nie daje podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten przewiduje zawieszenie postępowania z urzędu przez organ, gdy do śmierci strony dojdzie już po wszczęciu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie uzasadnia także zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi o zawieszeniu postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić należy, iż zagadnienie wstępne, o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniająca się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zależy od niego zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania lub wydania decyzji. Zagadnienie wstępne musi mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Organ I instancji uznał, iż kwestia ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym E. K. stanowi zagadnienie prawne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy o rozgraniczenie. Jednocześnie organ zobowiązał potencjalnego następcę prawnego zmarłego żonę J. K. do złożenia wniosku w sądzie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym mężu. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy niniejszej nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie niniejszej takie zagadnienie prawne nie występuje. Rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie nie jest bowiem uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu powszechnego w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku. Jak słusznie zauważył organ II instancji, skutki śmierci strony postępowania po jego wszczęciu zostały uregulowane w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast do śmierci E. K. doszło jeszcze przed wszczęciem postępowania, a zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania w stosunku do E. K. i należałoby rozważyć jego umorzenie w tym zakresie na podstawie art. 105 k.p.a. jako postępowania bezprzedmiotowego z uwagi na brak strony. Należy jednak zauważyć, że kwestia czynności, które organ I instancji powinien podjąć w postępowaniu o rozgraniczenie nie jest przedmiotem sprawy niniejszej. Wprawdzie organ odwoławczy poświęcił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wiele miejsca rozważaniom natury ogólnej na temat stron postępowania w sprawie o rozgraniczenie oraz praw rzeczowych do nieruchomości, rozważania te miały jednak charakter tylko uboczny, wskazujący na konieczność prawidłowego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obszerne rozważania dotyczące ewentualnego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego ocenić należy jako opinię organu odwoławczego dotyczącą słusznego, zdaniem organu, dalszego kierunku działania w sprawie. Przedmiotem zaskarżenia do organu odwoławczego i przedmiotem rozstrzygnięcia było bowiem tylko i wyłącznie postanowienie o zwieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z uwagi na tak sformułowane rozstrzygnięcie skarżące wywiodły skargę na powyższe postanowienie w zakresie umorzenia postępowania pierwszej instancji, przyjmując, iż organ odwoławczy umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w całości. Stanowisko skarżących jest błędne. Jest oczywiste, że skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o zawieszeniu postępowania, uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania dotyczy tylko i wyłącznie tej kwestii, a zatem zakresem umorzenia postępowania nie jest objęte postępowanie przed organem I instancji, wszczęte na podstawie postanowienia Wójta Gminy T. z [...] września 2020 r., Nr [...], czyli postępowanie główne. Organ odwoławczy umorzył postępowanie organu I instancji tylko i wyłącznie w zakresie błędnego zawieszenia postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten zgodnie z art. 144 k.p.a. będzie miał odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Konieczność wydania orzeczenia nie tylko uchylającego postanowienie organu I instancji, ale także umarzającego postępowanie pierwszej instancji wynika zatem z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania i umarzając postępowanie pierwszej instancji organ odwoławczy nie wskazał jednak, że umorzenie postępowania odnosi się do zawieszenia postępowania. Wprawdzie taki obowiązek nie wynika wprost z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak w celu uniknięcia nieporozumień, czego najlepszym przykładem jest sprawa niniejsza, celowe byłoby określenie zakresu umorzenia postępowania, w szczególności wskazanie, że organ odwoławczy uchylając postanowienie, umarza jednocześnie postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do zażaleń pozwala na stosowną modyfikację przepisu, który ma zostać zastosowany. Organ powinien oczywiście zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie w nim wymienione, dostosowując jednak jednocześnie jego brzmienie do okoliczności sprawy, w której orzeka. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczyło tylko kwestii wpadkowej, jest zatem oczywiste, że zawarte w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowanie "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" nie mogło być zastosowane wprost, bez jakichkolwiek modyfikacji. Nie budzi także wątpliwości, że uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może prowadzić do umorzenia postępowania w całości. Zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania nie jest bowiem przedmiotem postanowienia o zawieszeniu postępowania, ani zażalenia na to postanowienie. Nie ma także podstaw do umorzenia postępowania w części, jak stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ orzeczenie we wpadkowej kwestii zawieszenia postępowania nie stanowi rozstrzygnięcia "w części" w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował ww. przepis z pewną modyfikacją, postanowił bowiem "uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji". Umarzając postępowanie pierwszej instancji nie wskazał zatem, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zakresu umorzenia: w całości albo w części, co uznać należy za prawidłowe, ponieważ jak wykazano wyżej, uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie daje podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w całości ani w części. Taki zabieg doprowadził jednak do sytuacji, w której skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przyjmując, że organ odwoławczy umorzył postępowanie główne, a nie jak wskazał w odpowiedzi na skargę, jedynie postępowanie wpadkowe w zakresie zawieszenia postępowania. W ocenie sądu, w przypadku uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, pożądane byłoby jednoznaczne stwierdzenie w sentencji postanowienia, że organ umarza postępowanie tylko w przedmiocie zawieszenia postępowania. Można także rozważać, czy w ogóle konieczne jest umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania, zwłaszcza, gdy organ I instancji zawiesił postępowanie z urzędu. Brak jest w takiej sytuacji wniosku strony i konieczności jego rozstrzygnięcia w procesowej formie. W ocenie sądu odpowiednie stosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala na taką modyfikację. Podsumowując stwierdzić należy, że sentencja zaskarżonego postanowienia została wprawdzie sformułowana w sposób, który mógł u osób nieposiadających wiedzy prawniczej wywołać wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia, nie jest to jednak okoliczność, która powodowałaby konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres rozstrzygnięcia, wyznaczony zakresem zaskarżenia, ograniczony został do zawieszenia postępowania. Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi dotyczące umorzenia postępowania organu I instancji. Zarzuty te odnoszą się bowiem do bezpodstawnego umorzenia przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego w zakresie rozgraniczenia, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).