III SA/Lu 1030/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR lub Agencja) odmówił W. S. (dalej jako: skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] odmówił przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Decyzja została doręczona skarżącej w dniu 5 kwietnia 2016 r. W dniu 22 kwietnia 2016 r. (data stempla pocztowego) skarżąca złożyła odwołanie od decyzji, w treści którego zawarty był wniosek o przywrócenie bliżej nieokreślonego terminu. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. Pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania poprzez złożenie wyjaśnień oraz okazanie dokumentu, na podstawie którego organ będzie mógł ustalić datę ustania przyczyny uchybienia terminu. W odpowiedzi na wezwanie, zawartej w piśmie z dnia 22 czerwca 2016 r., skarżąca stwierdziła, że miesiąc kwiecień był dla jej rodziny okresem, w którym "musiała myśleć o wizytach lekarskich i martwić się, jak to będzie". Według skarżącej mogło to być przyczyną "przeoczenia" terminu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie podane przez skarżącą przyczyny uchybienia terminu nie uprawdopodabniają dochowania przez nią należytej staranności w dochowaniu terminu do złożenia odwołania. Z przedłożonych przez skarżącą wyjaśnień oraz argumentów nie wynika, aby w okresie 14 dni od odebrania decyzji była niezdolna do wykonywania czynności prawnych, jak również aby w tym okresie nie mogła zlecić osobie trzeciej wysłania odwołania w terminie. Organ stwierdził, że nie kwestionuje faktów powołanych przez skarżącą, ale w jego ocenie skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu oraz braku możliwości wyręczenia się osobą trzecią. W konkluzji organ stwierdził, że skarżąca nie spełniła jednej z czterech przesłanek warunkujących przywrócenie terminu, co przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Organ zastrzegł, że nie może odstąpić od przestrzegania przepisów prawa powołując się na słuszny interes strony. W skardze do sądu administracyjnego W. S. stwierdziła, że nie zgadza się z treścią zaskarżonego postanowienia. Wskazała, że corocznie składała wniosek o przyznanie płatności i do tej pory nie było problemu z ich przyznaniem. Stwierdziła, że dopłaty mają bardzo istotne znaczenie dla jej gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed sądem w dniu 28 lutego 2017 r. skarżąca przedłożyła dwa zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia jej męża, datowane na 24 i 27 lutego 2017 r. Wyjaśniła, że opiekuje się mężem, który jest osoba niepełnosprawną. Wskazała, że nie ma osoby, która mogłaby się posłużyć, ponieważ mieszka tylko z mężem. Nie wiedziała, że musi złożyć zaświadczenie przy odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, skutkującymi koniecznością jego uchylenia (stwierdzenia nieważności). Podstawowe ramy prawne sporu w niniejszej sprawie tworzy art. 58 k.p.a. Należy przypomnieć, że z przepisu tego wynikają cztery podstawowe przesłanki przywrócenia terminu na gruncie postępowania administracyjnego. Po pierwsze, zainteresowany musi złożyć wniosek (prośbę) w tym zakresie, nie ma możliwości przywrócenia terminu z urzędu. Po drugie, prośbę taką należy złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, przy czym jest to już termin nieprzywracalny. Po trzecie, należy uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Po czwarte, jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analizując sprawę z punktu widzenia tych czterech przesłanek należy stwierdzić, że niesporne w sprawie jest uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Decyzja została doręczona prawidłowo, w dniu 5 kwietnia 2016 r., do rąk własnych skarżącej (potwierdzenie odbioru w aktach adm., k. 28). Odwołanie wniesiono w dniu 22 kwietnia 2016 r. (koperta ze stemplem pocztowym, k. 32 akt adm.), a zatem trzy dni po upływie terminu. W treści odwołania skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie bliżej nieokreślonego terminu. Biorąc pod uwagę zaistniałą w sprawie sytuację, prawidłowo organ uznał, że intencją skarżącej jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca kwestionowała decyzję organu I instancji, jednak bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy było niemożliwe. W tej sytuacji, wobec nader enigmatycznej treści wniosku zawartego w odwołaniu, działanie organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe, zmierzało bowiem do ochrony praw procesowych strony, odpowiadało zatem obowiązkowi czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a., zasada informowania). Skarżąca nie powołała w odwołaniu żadnych okoliczności wskazujących na przyczyny uchybienia terminu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy podjął kroki w celu usunięcia braków formalnych prośby o przywrócenie terminu, bowiem w takim kształcie, jaki prośbie nadała skarżąca, nie było możliwości jej merytorycznego rozpatrzenia. W treści pisma z 22 czerwca 2016 r. skarżąca nader ogólnie powołała się na bliżej niesprecyzowane okoliczności związane m.in. z kłopotami zdrowotnymi, które miały miejsce w kwietniu 2016 r. Takie sformułowania nie do końca pozwalają ustalić, kiedy ustała przyczyna powoływana przez stronę jako powód uchybienia terminu. Jest to o tyle problematyczne, że jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest złożenie stosownej prośby w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Kierując się jednak tym, że strona nie powinna ponosić szkody na skutek nieznajomości przepisów prawa, można było uznać, że strona dochowała omawianej przesłanki. Do rozważenia pozostaje ocena kluczowej dla sprawy przesłanki przywrócenia terminu – braku winy po stronie skarżącej. Z powołanego wyżej pisma skarżącej z 22 czerwca 2016 r. wynika, że braku winy skarżąca upatruje w bliżej nieokreślonych kłopotach zdrowotnych i wizytach lekarskich oraz ogólnych trudnościach życiowych w kwietniu 2016 r. W ocenie Sądu należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że takie argumenty nie wystarcza, aby uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Pojęcie braku winy w uchybieniu terminu jako przesłanki jego przywrócenia na gruncie art. 58 k.p.a. doczekało się utrwalonej już linii orzeczniczej, w której podkreśla się, że musi chodzić o okoliczności obiektywne, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Podkreśla się konieczność uwzględniania obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o własne interesy, co wyklucza przywrócenie terminu, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Brak winy strony zachodzi tylko wówczas, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a zatem przeszkoda miała charakter przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Ze względu na użycie w przepisie terminu "uprawdopodobnienie", podkreśla się konieczność wykazania z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Zwraca się też uwagę, że to strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a nie organ dociekać przyczyn spóźnienia strony. Obszerne orzecznictwo wyrażające takie poglądy jest przytaczane w każdym komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, powołuje je również organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie ma więc potrzeby szerszego uzasadniania tych poglądów i przytaczania mnóstwa orzeczeń, w których było one wyrażane. Powszechnie przyjmowane poglądy w kwestii interpretacji przesłanki braku winy w uchybieniu terminu stanowią jedynie ogólną dyrektywę oceny wniosków. Charakter przesłanki wymaga bezwzględnie odniesienia jej do uwarunkowań konkretnej sytuacji. Nie ulega wątpliwości, że usprawiedliwieniem uchybienia terminu może być tylko przyczyna konkretna, która w danej, konkretnej sytuacji uniemożliwiła dokonanie czynności procesowej w wyznaczonym terminie. Bliżej nieokreślone kłopoty zdrowotne i trudności życiowe absolutnie taką okolicznością nie są. Jeżeli przyjąć tok argumentacji skarżącej należałoby przywracać termin praktycznie każdej osobie, bowiem każdy w pewnych okresach czasu przeżywa mniej lub bardziej poważne trudności życiowe. Bardziej precyzyjne argumenty skarżąca przedstawiła dopiero na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 28 lutego 2017 r., gdzie powołała się na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i przedstawiła zaświadczenia lekarskie. W ocenie Sądu argumentacja ta nie może odnieść skutku z dwóch przyczyn. Po pierwsze, jeszcze raz trzeba podkreślić, że kluczową przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu. Brak winy może uprawdopodobnić wyłącznie strona, nie może tego za nią uczynić z urzędu organ. To strona ma przedstawić takie argumenty i dołączyć takie dokumenty, które uprawdopodobnią brak winy. Trzeba to uczynić na etapie postępowania administracyjnego, a nie dopiero przed sądem administracyjnym. Sąd nie może zarzucić organowi naruszenia prawa przez nieuwzględnienie istotnych okoliczności w sprawie, skoro o tych okolicznościach organ nie mógł wiedzieć, bo strona powołała je dopiero przed sądem. Innymi słowy: argumenty powołane przez skarżącą, jeśli miałyby odnieść skutek, powinny być przedstawione jeszcze na etapie postępowania przed organem. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca była wzywana przez organ do usunięcia braków formalnych podania (prośby) o przywrócenie terminu. Nic nie stało nie przeszkodzie, aby w odpowiedzi na to wezwanie powołała konkretne argumenty związane na przykład z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Po drugie, sama konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. Stan ten musi przecież trwać już od jakiegoś czasu, a mimo to skarżąca jest w stanie prowadzić gospodarstwo rolne, składać wnioski i wyjaśnienia do organów. Usprawiedliwieniem uchybienia terminu byłyby tylko jakieś nadzwyczajne okoliczności (np. nagły pobyt w szpitalu), które spowodowałyby, że przy dochowaniu odpowiedniej staranności skarżąca w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji nie była w stanie złożyć odwołania. Takich nadzwyczajnych okoliczności skarżąca nie wykazała. W konkluzji sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu, prawidłowo zatem organ odwoławczy przyjął, że nie została spełniona kluczowa przesłanka przywrócenia terminu. Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wpływa argument pozbawienia skarżącej prawa do instancyjnej kontroli decyzji. Terminy do wnoszenia środków zaskarżenia są powszechnie stosowanym instrumentem pogodzenia wymogów prawa do zaskarżenia z wymogami bezpieczeństwa prawnego, zakładającego konieczność ustabilizowania stosunków prawnych po upływie terminu zaskarżenia. Rozwiązania takie występują we wszystkich procedurach, są powszechnie znane we wszystkich państwach należących do tego samego co Polska kręgu kultury prawnej. Rygoryzm związany z terminami wnoszenia środków zaskarżenia łagodzi właśnie instytucja przywrócenia terminu. Konieczność zachowania wspomnianej równowagi między prawem do zaskarżenia a bezpieczeństwem prawnym wymaga wprowadzenia pewnych prawnych przesłanek skorzystania z dobrodziejstwa tej instytucji. Przesłanek tych w badanej sprawie skarżąca nie spełniła. Nie tyle zatem została pozbawiona prawa do instancyjnej kontroli decyzji, ile sama się tego prawa pozbawiła, nie dochowując terminu do wniesienia odwołania, z przyczyn leżących po jej stronie. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.).