III SA/Lu 104/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz T. Ł. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił w całości decyzję Starosty C. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i wykreślił z jednostki rejestrowej [...], utworzonej dla działek nr A, nr B i nr C, o łącznej powierzchni 4,0490 ha, położonych w obrębie P. K., gm. Ż., wpis dotyczący władającego gruntem - dzierżawcę T. Ł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] lutego 2013 r. B. D. wniósł do Starosty C. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków do działek nr A, nr B i nr C położonych w obrębie P. K., gm. Ż., poprzez wykreślenie dzierżawcy gruntów, z uwagi na przysądzenie mu prawa własności w/w nieruchomości postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 26 czerwca 2012 r, sygn. akt. I Co 3288/11. W dniu [...] maja 2013 r. do organu wpłynął ponowny wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków do w/w działek, sporządzony przez pełnomocnika B. D. Po wszczęciu postępowania, decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2013 r., Starosta C. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...], utworzonej dla działek nr A, nr B i nr C, o łącznej powierzchni 4,0490 ha, położonych w obrębie P. K., gm. Ż., polegających na wykreśleniu dzierżawcy. W uzasadnieniu organ podniósł, że zmiany dotyczących ujawnienia dzierżawcy można dokonać jedynie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę. Powołując się na art. 1002 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2014 r., poz. 101 z późn. zm.), dalej: k.p.c., wskazał, że w sytuacji przysądzenia własności nowemu nabywcy, jeśli umowa najmu zawarta była na czas oznaczony dłuższy niż dwa lata, nabywca może wypowiedzieć umowę w ciągu miesiąca od uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności, z zachowaniem rocznego terminu wypowiedzenia, o ile umowa nie przewiduje terminu krótszego. B. D. nie udokumentował skorzystania z przysługującego mu prawa, zatem organ uznał, że umowa dzierżawy z dnia [...] października 2010 r. nie została wypowiedziana i nadal obowiązuje. W wyniku wniesionego przez B. D. odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i wykreślił z jednostki rejestrowej [...], utworzonej dla działek nr A, nr B i nr C, o łącznej powierzchni 4,0490 ha, położonych w obrębie P. K., gm. Ż., wpis dotyczący władającego gruntem - dzierżawcę T. Ł. W uzasadnieniu organ, przywołał zawarty w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010, Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.), dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne katalog danych wykazywanych w ewidencji gruntów i budynków oraz podniósł, że zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001, Nr 38, poz. 454, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z 29 marca 2001 r., dodatkowo wykazuje się dane dotyczące dzierżawcy. Zdaniem organu ujawnia się je tylko w sytuacji, gdy przedmiotem dzierżawy zawartej na co najmniej 10 lat są grunty rolne, a dzierżawa jest zawierana w celu uzyskania prawa do emerytury lub renty rolniczej, stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 (po nowelizacji art. 28 ust. 4 pkt 1) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r., poz. 1403 z późn. zm.), dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tylko na podstawie tego przepisu można ujawnić dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz dzierżawach. Umowa dzierżawy z dnia [...] października 2010 r. została natomiast zawarta na podstawie art. 38 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zatem jej ujawnienie w 2010 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skargę od powyższej decyzji wniosła T. Ł. Skarżąca zwróciła się o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, zarzucając naruszenie § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. oraz art. 8 w zw. z art. 11, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przed nowelizacją, która weszła w życie 31 grudnia 2013 r. § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowił że w ewidencji oprócz danych wskazanych w § 10 wykazuje się również dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zgłoszonych stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie skarżącej przepis § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 należy odczytywać w powiazaniu z art. 38 pkt 1 ustawy ubezpieczeniu społecznym rolników, bowiem w przeciwnym razie domniemanie zawarte w art. 38 pkt 1 ustawy nigdy nie miałoby zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Sąd dokonuje kontroli legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylającej w całości decyzję Starosty C. z dnia [...] lipca 2013 r. i wykreślającej z jednostki rejestrowej [...], utworzonej dla działek nr A, nr B i nr C, o łącznej powierzchni 4,0490 ha, położonych w obrębie P. K., gm. Ż., wpis dotyczący władającego gruntem - dzierżawcę T. Ł. Poza zakresem rozważań Sądu pozostaje natomiast ocena prawidłowości wprowadzenia przez Starostę C. wpisu dotyczącego dzierżawy w 2010 r., bowiem kwestia ta nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2010 r. Starosta C. wprowadził w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu P. K., gm. Ż. zmianę polegającą na ujawnieniu umowy dzierżawy z dnia [...] października 2010 r. Umowa ta została zawarta między R. G. i P. G., a T. Ł. na okres 10 lat. W stosunku do R. G. i P. G. toczyła się egzekucja prowadzona z wniosku wierzycieli R. G. i P. G. W toku egzekucji doszło do sprzedaży w drodze przetargu działek nr A, B i C, które zostały nabyte przez B. D. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2012 r, sygn. akt. I Co 3288/11, Sąd Rejonowy w Chełmie przysądził na rzecz B. D. prawo własności powyższych działek. Powołując się na powyższe okoliczności nowy właściciel wniósł o wykreślenie dzierżawcy gruntów – T. Ł. Katalog danych jakie ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków wskazany został w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do tego przepisu, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części; miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1; informacje o wpisaniu do rejestru zabytków; wartość nieruchomości (pkt 2). W § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawarto rozszerzenie wskazanego powyżej katalogu. Zgodnie z pkt. 2 powyższego przepisu, w ewidencji, oprócz danych zawartych w § 10 (dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości), wykazuje się także dane dotyczące osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, zwanych dalej "dzierżawcami", zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stosownie zaś do treści § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., dane ewidencyjne o gruntach będących przedmiotem dzierżawy oraz o dzierżawcach ujawnia się w ewidencji wyłącznie na wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy. Jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie doszło do zmian podmiotowych umowy dzierżawy. W miejsce dotychczasowych wydzierżawiających – R. G. i P. G., wszedł B. D., któremu postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt. I Co 3288/11, przysądzone zostało prawo własności działek nr A, B i C. Co do zasady, nabycie własności nieruchomości w drodze egzekucji sądowej jest nabyciem pierwotnym, co oznacza, że z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości. Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć jednak na uwadze treść art. 1002 k.p.c., który reguluje skutki, wywoływane przez przysądzenie własności nieruchomości w odniesieniu do umowy najmu i dzierżawy. Stosownie do tego przepisu, z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności nabywca wstępuje w prawa i obowiązki dłużnika wynikające ze stosunku najmu i dzierżawy stosownie do przepisów prawa normujących te stosunki w wypadku zbycia rzeczy wynajętej lub wydzierżawionej. W przypadku gdy umowa najmu lub dzierżawy nieruchomości zawarta była na czas oznaczony dłuższy niż dwa lata, nabywca może wypowiedzieć tę umowę, w ciągu miesiąca od uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności, z zachowaniem rocznego terminu wypowiedzenia, o ile umowa nie przewiduje terminu krótszego, chociażby umowa została zawarta z zachowaniem formy pisemnej i z datą pewną, a rzecz została najemcy lub dzierżawcy wydana. W tym miejscu należy również przywołać treść art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 (§ 46 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.). Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte, tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Stosownie zaś do § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia, wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Natomiast, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy (§ 47 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.). Z powyższych przepisów wynika, że wpisu w ewidencji gruntów i budynków można dokonać z urzędu lub na wniosek oznaczonego kręgu osób na podstawie określonych dokumentów. W przypadku, gdy wpis do ewidencji ma dotyczyć dzierżawy lub dzierżawców, konieczny jest wspólny wniosek podmiotów, które zawarły umowę dzierżawy (§ 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.). Z kolei, gdy zmiany w ewidencji w powyższym zakresie chce dokonać osoba, która weszła w prawa i obowiązki wynikające ze stosunku dzierżawy mocą postanowienia o przysądzeniu własności, niezbędne jest podjęcie przez nią odpowiednich czynności. W celu dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wykreśleniu dzierżawcy, nowy właściciel nieruchomości musi odpowiednio wcześniej wypowiedzieć umowę dzierżawy, na podstawie art. 1002 k.p.c., bądź przepisów dotyczących dzierżawy zawartych w Kodeksie cywilnym. Tylko na podstawie takiego dokumentu organ ewidencyjny będzie mógł wprowadzić stosowne zmiany w ewidencji. Z akt sprawy wynika, że skarżący takiego dokumentu nie przedłożył, wobec czego wykreślenie dzierżawy z ewidencji gruntów i budynków było niemożliwe. Organ drugiej instancji nie uwzględnił powyższych okoliczności. Ponadto, rozpoznając sprawę dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1995 r. sygn. akt IV SA 368/95). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w swoim rozstrzygnięciu powołał inną podstawę prawną (art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.), niż organ pierwszej instancji, który orzekał na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz. § 47 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Natomiast zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Organ odwoławczy powinien ograniczyć się zatem do zbadania prawidłowości stwierdzenia organu pierwszej instancji co do określonego przepisem stanu faktycznego, w tym konkretnym przypadku w przedmiocie możliwości wykreślenia dzierżawy z ewidencji gruntów i budynków. Taki był bowiem zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej. Natomiast uchylając decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygając o prawidłowości wprowadzenia w 2010 r. przez Starostę C. wpisu dotyczącego dzierżawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł ponad granice sprawy. Tym samym organ wydał decyzję wadliwą, wobec czego zasadne było jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.