III SA/Lu 1048/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Michał Fiut, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów [...] do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, powstałym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...][...], gmina [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Na podstawie uzgodnionego w dniu 11 kwietnia 2013 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] projektu modernizacji, przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. W dniu 24 maja 2013 r. Starosta [...] podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków poprzez wywieszenie jej na tablicach ogłoszeń w siedzibie Starostwa, w Urzędzie Gminy [...] oraz we wsi [...]. W okresie od 16 września do 4 października 2013 r., projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych. W dniu 24 października 2013 r. Starosta [...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...] informację, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków oraz poinformował o możliwości i terminie zgłaszania zarzutów. W dniach 10 i 16 października 2013 r. [...] złożył pisma, w których zakwestionował przebieg granic oraz powierzchnię działki nr [...], wykazaną we wskazanym operacie opisowo-kartograficznym. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta [...] odrzucił zarzuty do danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym. Starosta stwierdził, że działki ewidencyjne zajęte pod rowy pozostawiono bez zmian, a cały kompleks działek przyległych do rowu (działka nr [...]) został wyznaczony zgodnie z dokumentacją powstałą przy założeniu ewidencji gruntów - operat [...] i pomiaru do uwłaszczeń. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił tę decyzję z powodu lakoniczności jej uzasadnienia oraz braku odniesienia się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów [...] złożonych do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym powstałym w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] w gminie [...], w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta [...] wyjaśnił, że zlecił wykonawcy prac modernizacyjnych wznowienie znaków granicznych działek o numerach [...] i [...]. Po przeprowadzonej analizie wykonanego aneksu do modernizacji, organ pierwszej instancji stwierdził, że granice działki zostały ustalone zgodnie z przepisami § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm.), tj. na podstawie operatu z założenia ewidencji gruntów nr 203/10/5/63 oraz dokumentacji uwłaszczeniowej. Po rozpatrzeniu odwołania [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na zlecenie Starosty [...] geodeta wykonujący czynności techniczne modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dokonał w dniu 1 grudnia 2014 r. ponownego wznowienia granic działki nr [...]. W czynnościach wznowienia znaków granicznych wzięli udział [...] - właściciel działki nr [...],[...] - przedstawiciel gminy [...] - działka nr [...] oraz [...] - właściciel działki nr [...]. Protokół został sporządzony na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.), zgodnie z którym przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Analizując treść protokołu sporządzonego w dniu 1 grudnia 2014 r., organ odwoławczy stwierdził jednak, że nie zawiera on opisu granic na gruncie, a zwłaszcza informacji na temat odnalezienia znaków załamania granic ustalonych podczas modernizacji, informacji czy zostały one przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. W protokóle nie było również opisu ich położenia w stosunku do stanu dotychczasowego użytkowania działek na gruncie, nie odnotowano również stanowiska obecnych podczas czynności właścicieli działek. Z treści protokółu wynikało, że znaki graniczne wznowiono na podstawie dokumentacji archiwalnej, tj. z roku 1963 nr ew. operatu 203/10/5/63; z roku 2013 z modernizacji ewidencji gruntów i budynków; oraz z uregulowania własności gospodarstw rolnych z lat 70-tych. Analizując te dokumenty [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] stwierdził, że w roku 1963 szerokość działki nr [...] (jeszcze wtedy nie podzielonej) od strony drogi nr [...] wynosiła 95,10 m, natomiast w procesie uwłaszczeń przy dokonywaniu podziału tej działki, ze sporządzonego szkicu wynikało, że szerokość działki nr [...] wynosiła 94,60 m i taka została przyjęta do podziału na dwie części o nr: [...] /1 i [...] /2. Po podziale szerokość działki nr [...] od strony drogi wyniosła 46,90 m, a od strony rowu oznaczonego nr [...] - 45,60 m. Z kolei w procesie modernizacji od strony rowu szerokość działki nr [...] /2 zwiększyła się o 0,07 m i wyniosła 45,67 m, a od strony drogi zwiększyła się o 0,37 m i wyniosła 47,27 m. Natomiast na szkicu sporządzonym w dniu 1 grudnia 2014 r. odnotowano, że szerokość ta wynosi 42,27 m, a więc o 5 m mniej. W ocenie organu odwoławczego zaistniałe rozbieżności nie zostały wyjaśnione w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] stwierdził też, że aneks nr 1 do operatu modernizacji gruntów i budynków sporządzony w wyniku przeprowadzonych czynności geodezyjnych nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji, ponieważ operat ten nie został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska odwołującego dotyczącego niezgodności polegającej na włączeniu powierzchni rowu (działka nr [...]) do działek o numerach [...],[...] /1, [...] /2, [...] 1, [...] /2, [...],[...] /1 i [...] /2 i przesunięciu jego granic w kierunku północnym. Na powyższą decyzję [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja, którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w całości oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wobec stwierdzenia uchybień w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 15 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją tej zasady jest ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, komentarz do art. 15 Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014). Kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się zatem tylko do dokonania kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, czy weryfikacji zarzutów odwołania, ale polegają na ponownym rozpatrzeniu tej samej sprawy, uwzględniając taki stan faktyczny i prawny, jaki istnieje w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcia, które może podjąć organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej reguluje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1), uchyla zaskarżoną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Zgodnie natomiast z treścią art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Warunkiem zastosowania przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., jest łącznie zaistnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zapadła decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi mieć istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Uchylając decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w całości oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wskazał na istotne braki protokółu z czynności geodezyjnych (wznowienia znaków geodezyjnych) przeprowadzonych w dniu 1 grudnia 2014 r. oraz rozbieżności danych w dokumentacji geodezyjnej przyjętej za podstawę jego sporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że protokół ten nie zawiera opisu granic na gruncie, nie została też zawarta w nim informacja czy odnaleziono znaki załamania granic ustalone podczas modernizacji, czy też zostały one przesunięte, uszkodzone lub zniszczone, nie zamieszczono opisu ich położenia w stosunku do stanu dotychczasowego użytkowania działek na gruncie. W protokole zabrakło również stanowiska obecnych przy czynnościach na gruncie właścicieli działek. Organ odwoławczy dostrzegł ponadto, że w decyzji organu pierwszej instancji nie została wyjaśniona kwestia rozbieżności co do powierzchni działki nr 128/2 będącej własnością skarżącego. Należy wskazać, że postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w treści art. 77 § 1 tej ustawy. Nakłada ona na organ prowadzący postępowanie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, aby ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w sprawie istnieje znaczny zakres niewyjaśnionych okoliczności dotyczących przedmiotowej nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...] /2). Wobec nie wyjaśnienia zaistniałych w stanie faktycznym sprzeczności w zakresie powierzchni działki, naruszona została zasada wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji (art. 77 k.p.a.). Naruszenie zaś tego przepisu stanowiło wystarczającą podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Podjęcie decyzji przez organ pierwsze instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wprawdzie rozstrzygnięcia organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym stanowią wyjątek od reguły merytorycznego rozpoznania sprawy w przez organ drugiej instancji, nie mniej jednak, kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zasady tej nie narusza, gdyż oparta została na usprawiedliwionych podstawach wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, a tym samym nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji, który na nowo ustala zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 270 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.