III SA/Lu 107/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przeprowadzone kontrole 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania z dnia 8 grudnia 2009 r. wniesionego przez pełnomocnika A. S. - właścicielki sklepu spożywczego "A." w L. przy ul. N. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] dotyczącej opłaty za przeprowadzone kontrole w sklepie spożywczym "A.", L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. organ I instancji ustalił opłatę w wysokości 120 zł. i zobowiązał skarżącą do uiszczenia wymienionej kwoty za przeprowadzenie kontroli i kontroli sprawdzającej. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i uzasadniając to błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz tym, że w obrocie prawnym pozostają cztery decyzje dotyczące przedmiotowego sklepu, zaś kontrola przeprowadzona dnia 19 października 2009 r. odbyła się na prośbę skarżącej. Ponadto w decyzji nie wskazano precyzyjnie przepisów prawa, które zostały naruszone, a sposób naliczenia opłaty jest zawiły i niezrozumiały. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wyjaśnił, że w dniu 19 października 2009 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na prośbę skarżącej przeprowadzili kontrolę sanitarną w jej sklepie. Kontrola związana była z rozszerzeniem działalności o sprzedaż rozważanych ryb i przetworów rybnych. W trakcie kontroli stwierdzono niezgodności z prawem żywnościowym, a mianowicie brak opracowanej procedury odnośnie prowadzenia sprzedaży ryb oraz brak przy umywalce do mycia rąk ręczników jednorazowego użytku, co uniemożliwiało właściwe zachowanie higieny rąk personelu. Wskazanych nieprawidłowości nie kwestionował pełnomocnik skarżącej, który podpisał protokół nie wnosząc żadnych uwag. Ponadto w oświadczeniu, które wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w L. dnia 20 października 2009 r. skarżąca jako właścicielka sklepu zobowiązała się do usunięcia uchybień do dnia 24 października 2009 r., zaś w kolejnym piśmie z dnia 23 października 2009 r. poinformowała o usunięciu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli. Organ uznał, że stwierdzone wyżej nieprawidłowości stanowią naruszenia: art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L 139/1 z 30 kwietnia 2004 r.), który to przepis mówi, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapewniają, iż na wszystkich etapach dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są wymogi higieny; art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowiący, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP; art. 5 ust. 2 lit. g tego aktu prawnego, że jeżeli dokonuje się jakiejkolwiek modyfikacji w produkcie, procesie lub jakimkolwiek działaniu, przedsiębiorstwa sektora spożywczego dokonują przeglądu procedury i wprowadzają niezbędne w niej zmiany, oraz załącznika II rozdział I ust., 4 który stanowi, że "musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia" oraz załącznika II rozdział IX ust., 3 który stanowi, że na wszystkich etapach dystrybucji, żywność musi być chroniona przed zanieczyszczeniem, które może spowodować, iż stanie się niezdatna do spożycia przez ludzi, szkodliwa dla zdrowia lub zanieczyszczona. W dniu 28 października 2009 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. przeprowadzili kontrolę sprawdzającą, a w protokóle odnotowano: salę sprzedaży wyposażono w dodatkową wagę do rozważania ryb i przetworów rybnych (obecnie na stanie 3 wagi), opracowano procedurę odnośnie prowadzenia sprzedaży ryb i przetworów rybnych, umywalkę do mycia rąk wyposażono m.in. w ręczniki jednorazowego użytku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171 poz. 1225 ze zm., dalej jako ustawa) podmiot działający na rynku spożywczym jest zobowiązany do pokrywania opłat związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia czy niezgodności zostały usunięte. Podstawą naliczenia konkretnych kwot pieniężnych za czynności kontrolne są przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. nr 78 poz. 656 ) przy czym w myśl § 4 pkt 1 i 2 stawka opłaty za wykonanie czynności kontrolnych obejmuje: stawkę ryczałtową z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych - 45 zł. oraz stawkę ryczałtową za każdą rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych - 15 zł. W związku z tym, że kontrola w dniu 19 października 2009 r. trwała 50 minut - opłatę stanowi: 45 zł. ryczałt z tytułu czynności kontrolnych oraz 15 zł. ryczałtu za rozpoczętą godzinę przeprowadzenia czynności kontrolnych, co stanowi łącznie 60 zł. Kontrola z 28 października 2009 r. trwała 40 minut - opłata jak wyżej, stanowi kwotę 60 zł. Łącznie więc opłata za w/w czynności wyniosła 120 zł., dlatego też rozstrzygnięcie w decyzji organu I-ej instancji ustalające tę opłatę jest prawidłowe. Na decyzję tę pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów prawa żywnościowego i rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że żadne z powołanych wyżej przepisów prawa nie nakładają jednoznacznie obowiązku posiadania oddzielnych wag do rozważania różnego rodzaju środków spożywczych, obowiązku opracowywania procedury sprzedaży poszczególnych towarów handlowych, ani nawet obowiązku posiadania środków do dezynfekcji rąk i ręczników papierowych. Ponadto w skarżonej decyzji za podstawę prawną naliczenia opłaty za czynności w ramach urzędowej kontroli żywności powołano art. 75 ust. 1 pkt 2 Ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r., według którego podmiot działający na rynku spożywczym jest zobowiązany do pokrywania opłat związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia czy niezgodności zostały usunięte. Pomimo jasno i precyzyjnie określonego sformułowania "ponownych czynności kontrolnych" organ odwoławczy w dalszej części swej decyzji utrzymuje za prawidłowe nałożenie opłaty zarówno za pierwszą jak i ponowną kontrolę. Dodatkowo skarżąca wskazuje, że L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał za bezprzedmiotowe zarówno postanowienie PPIS w L. z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie sprostowania decyzji, jak również zażalenie skarżącej na to postanowienie. W sytuacji gdy postanowienie nie zostało utrzymane w mocy ani uchylone, nie jest wiadome czy decyzja o opłacie opiewa na kwotę 120 zł. czy 169 zł. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że organ I instancji w decyzji z dnia 30 listopada 2009 r. ustalił opłatę w kwocie 120 zł., ale następnie w dniu 21 grudnia 2009 r. organ ten postanowieniem sprostował swe rozstrzygnięcie określając kwotę na 169 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skarga jest zasadna, bowiem w ocenie Sądu organ nie miał prawa obciążyć skarżącej kosztami dokonanej czynności, która nie miała charakteru "kontroli urzędowej" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. 2006 r. Nr 171, poz. 1226 ze zm.). Problem sprawy nie leży bowiem w tym, czy uchybienia określone w przepisach sanitarnych ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. 2006 Nr 171, po. 1226 ze zm.) miały miejsce. W ocenie sądu stwierdzony w protokole brak przy umywalce środka do higienicznego suszenia rąk po umyciu istotnie stanowi naruszenie wymogu wskazanego w pkt 4 rozdziału I załącznika II do rozporządzenia WE nr 852/2004. Stwierdzenie uchybienia w zakresie wyposażenia do mycia rąk nie uzasadniało jednak nałożenia kosztów na kontrolowanego, bowiem czynność dokonana przez inspektorów nie miała charakteru urzędowej kontroli żywności, do której zastosowanie mają przywołane przez organy przepisy dotyczące obciążania kosztami kontroli. Podnieść należy, że czynności, jakie wykonano na wniosek skarżącej, odbywały się na podstawie rozdziału 2 "Rejestracja i zatwierdzanie zakładów" działu IV – "wymagania higieniczne" ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Były to czynności zatwierdzania zakładu, który ma wprowadzać do obrotu żywność (art. 61 pkt ustawy). Zatwierdzanie to odbywa się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzenia 882/2004 stosownie do art. 31 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L. 2004.165.1). Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie w tym przypadku nie posługuje się pojęciem "kontrola", lecz "wizyta", stanowiąc w art. 31 ust. 2 pkt a i b, że "właściwe organy ustanawiają procedury, które mają być stosowane przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe przy składaniu wniosku o zatwierdzenie ich zakładów (...). Po otrzymaniu wniosku o zatwierdzenie od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe właściwy organ składa wizytę na miejscu". Trzeba zauważyć, że rozporządzenie nr 882/2004 posługuje się wielokrotnie pojęciem "kontrola", definiując w art. 2 "kontrolę urzędową" jako każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub Wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Rozróżniając zatem pojęcie "kontroli urzędowej" i innej "wizyty" sąd uznał, że wizyta związana z załatwianiem wniosku o zatwierdzenie zakładu do wprowadzania do obrotu żywności, nie jest kontrolą urzędową. Z tego powodu nie mają tu zastosowania zasady ponoszenia opłat za tego rodzaju kontrole, zawarte w art. 75 ustawy, zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane w określonych wypadkach do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się w cytowanym przepisie (art. 75 ust. 1 ustawy) pojęciem "podmioty działające na rynku spożywczym". Dopiero zakończenie procedury zatwierdzenia daje możliwość takiego działania, a w jej trakcie wnioskodawca nie jest jeszcze podmiotem działającym na rynku, przynajmniej we wnioskowanym zakresie, zatem nie podlega też przepisom o kontrolach urzędowych. Przepisy dotyczące opłat za kontrole urzędowe znajdują się w dziale V ustawy – "urzędowe kontrole żywności", i tylko do takich kontroli powinny być stosowane. Nie można interpretować tych przepisów rozszerzająco i stosować je do innych czynności urzędowych niż takie kontrole. Tym samym organ nie miał podstaw do zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, bowiem nie przeprowadzał urzędowej kontroli żywności w rozumieniu omawianych przepisów. W tej sytuacji mniejsze znaczenie ma już to, że organ I instancji w decyzji z dnia 30 listopada 2009 r. ustalił opłatę w kwocie 120 zł. Następnie w dniu 21 grudnia 2009 r. organ ten postanowieniem sprostował swe rozstrzygnięcie określając kwotę na 169 zł. Organ odwoławczy w dniu 8 marca 2010 r. utrzymał decyzję w mocy, w uzasadnieniu wskazując, że opłata trafnie została wyliczona w wysokości 120 zł (s. 1 i 4 decyzji). Jest to rozstrzygnięcie wewnętrznie sprzeczne, bowiem nie można jednocześnie uznać za trafne ustalenia kosztów w wysokości 169 zł. i 120 zł. Ponadto, pozycja 3 w decyzji organu I instancji, tj. kwota 48,60 nie została poparta wyliczeniem pozwalającym na ustalenie jej trafności. Uzasadnienie wskazuje na bliżej niezidentyfikowane koszty bezpośrednie, pośrednie oraz zryczałtowany czas dojazdu. Dodać należy, że wysokość opłaty nakładana na stronę nie może być ustalana na podstawie zarządzenia (zarządzenie nr 11 Dyrektora PSSE w L. z dnia 28 czerwca 2009 r.) bowiem nie jest to akt powszechnie obowiązujący, lecz akt wewnętrzny organu administracji publicznej, wiec nie można na jego podstawie ustalać obowiązków dla podmiotów z zewnątrz, bez naruszenia art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Wysokość opłaty nie została zatem należycie uzasadniona, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.