III SA/Lu 1098/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi W.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór pojazdu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Z. przyznał R. zwrot wydatków ([...] zł) za usunięcie w dniu [...] r. z drogi pojazdu marki F. o numerze rejestracyjnym [...] i ustalił wysokość należnego wynagrodzenia ([...] zł) z tytułu wykonywania dozoru nad tym pojazdem do dnia [...]r. Jednocześnie organ odmówił przyznania stronie wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Na powyższe postanowienie R. wniósł zażalenie. Rozpoznano je postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. Nr [...]. Na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. Kolegium uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 130 a ust. 5 c/ i ust. 5 f/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi (...) umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu. Usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w takich przypadkach należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W dniu [...] r. Starosta Z. zawarł umowę na prowadzenie tego rodzaju parkingu z M. i R. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej Wykonawca tej umowy został wyłoniony w drodze przetargu zorganizowanego przez Powiat Z.. Za świadczone usługi wykonawcy przysługiwało wynagrodzenie ustalane na podstawie cennika stanowiącego załącznik do umowy z dnia [...] r. Jest ona umową cywilnoprawną i nie można jej – wbrew twierdzeniom organu I instancji - uznać za władczy akt administracyjny. Strony umowy ustaliły bowiem sposób przyznawania wynagrodzenia i jego wysokość za świadczone usługi. Skarżone postanowienie zostało zatem wydane bez podstawy prawnej. Z tego powodu podlegało ono uchyleniu, zaś wszczęte postępowanie administracyjne pierwszej instancji umorzeniu. R. wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie przepisów: - art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 130a ust. 5 c/, ust. 6 i ust. 10 f/ ustawy z dnia 20 czerwca z 2007 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że cywilnoprawna umowa z organem administracji publicznej przechowania uniemożliwia stronie dochodzenia należności na drodze publicznoprawnej; - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w związku z wykonaną rzetelnie przez skarżącego usługą; - art. 66 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - art. 6 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez organ przepisów prawa; - art. 10 § 1 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy; - art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. poprzez odmowę zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu. W uzasadnieniu skargi R. argumentował między innymi, że przechowywany pojazd został usunięty z drogi na podstawie dyspozycji wydanej przez funkcjonariusza Policji. Pojazd umieszczono na parkingu strzeżonym w dniu [...] r. w ramach umowy zawartej ze Starostą Z. Organ ten zgodnie z art. 130 a ust. 10 f/ ustawy - Prawo o ruchu drogowym zobowiązany był do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu oraz w myśl art. 130 a ust. 10 h/ ustawy - do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o kosztach związanych z dozorowaniem pojazdu oraz o należnym dozorcy wynagrodzeniu. Wynika to także z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący podniósł, że jeśli w tej sprawie właściwy był sąd powszechny, to obowiązkiem organu – w świetle art. 66 § 3 K.p.a. - było zwrócenie podania w drodze postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że wobec zawarcia umowy cywilnoprawnej określającej zasady ustalania i wysokości wynagrodzenia za świadczone usługi ze strony skarżącego, administracyjny tryb dochodzenia należności był wykluczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Starosty Z. rozstrzygające sprawę żądania R. z dnia [...] r. o przyznanie mu wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych w związku z usunięciem i parkowaniem (dozorowaniem) pojazdu marki F. nr rejestracyjny [...], przejętego na własność Powiatu Z. Z akt sprawy wynikało, że przedmiotowy pojazd został usunięty z drogi w dniu [...] r. na podstawie dyspozycji Policji, a następnie umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego. Pojazd odebrano z parkingu w dniu [...] r. Skarżący domagał się przyznania wynagrodzenia za cały ten okres. Starosta Z. uwzględnił roszczenie w części dotyczącej zwrotu wydatków za usunięcie pojazdu z drogi oraz wynagrodzenia za okres do dnia [...] r. Odmówił natomiast przyznania wynagrodzenia z tytułu dozoru pojazdu w okresie od [...] r. do [...] r. z uwagi na wygaśnięcie w dniu [...] r. umowy dotyczącej prowadzenia parkingu strzeżonego (umowy zawartej w dniu [...] r. przez Starostę Z.ego z M. i R. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej). W ocenie Sądu, zaskarżonym postanowieniem Kolegium prawidłowo – bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego - uchylono w całości omawiane rozstrzygnięcie Starosty Z.ego oraz umorzono postępowanie pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 130a ust. 5c/ ustawy z dnia 20 czerwca 1997 – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Bezspornym jest, że w okresie do dnia [...] r. skarżący był osobą wyznaczoną przez Starostę Z.ego do prowadzenia parkingu przeznaczonego do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 5 c/ cyt. ustawy. Zgodnie z jej art. 130a ust. 5 f/ usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego należy do zadań własnych powiatu, realizowanych przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. W świetle powyższego przepisu realizację tych zadań i ich wykonanie Starosta Z. mógł powierzyć innym podmiotom zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W dniu [...] r. Starosta zawarł umowę na prowadzenie parkingu z M. i R. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Wykonawca tej umowy został wyłoniony w drodze przetargu zorganizowanego przez Powiat Z.. Za świadczone usługi wykonawcy przysługiwało wynagrodzenie ustalane na podstawie cennika stanowiącego załącznik do umowy z dnia [...] r. Z dyspozycji art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) wynika, że do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W świetle przytoczonych uregulowań, niedopuszczalne jest dochodzenie w postępowaniu administracyjnym roszczeń wynikających z cywilnoprawnej umowy dotyczącej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 5c/ i ust. 5f/ Prawa o ruchu drogowym. Skarżący dochodzi należności z zawartej w dniu [...] r. ze Starostą Z. umowy cywilnoprawnej, określającej zasady ustalania przysługującego wynagrodzenia (zgodnie z cennikiem stanowiącym integralną część umowy), sposób wystawiania faktur w jednomiesięcznych w okresach rozliczeniowych oraz zapłaty wynagrodzenia w drodze przelewu środków finansowych na konto wskazane przez skarżącego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że Starosta Z. miał obowiązek rozstrzygnąć o przysługującym skarżącemu roszczeniu. Przeczy temu analiza postanowień umowy z dnia [...] r. Według jej § 1 dotyczy ona świadczenia usługi prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg położonych na terenie Powiatu Z. w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z treści § 2 ust. 1 umowy wynika, że wykonawca został wybrany do świadczenia usług w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych. W § 2 ust. 5 strony uregulowały sposób płatności za usługę, w ten sposób, że zapłata wynagrodzenia za świadczoną usługę miała być regulowana przelewem środków pieniężnych na konto bankowe wskazane przez wykonawcę. Zgodnie z § 1 ust. 2 umowy płatnikiem faktur wystawionych przez Wykonawcę ([...]) za świadczone usługi jest Powiat Z.. Według § 2 ust. 2 wynagrodzenie za przechowanie pojazdów zostało natomiast określone w załączniku nr 1 do umowy. Ponadto w § 6 postanowiono, że ewentualne spory między stronami umowy będzie rozstrzygał sąd powszechny właściwy dla siedziby Zamawiającego – Powiatu Z. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyegzekwowanie należności w postępowaniu administracyjnym nie było możliwe. Odmiennego poglądu prawnego nie sposób wywodzić z dyspozycji przepisu art. 130 a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym określającego, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Słuszności stanowiska skarżącego nie potwierdza również treść przepisu art. 130 a ust. 10 f/ cyt. ustawy wskazującego, po pierwsze, że do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a po drugie, że wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasada określona w art. 130 a ust. 10 h/ ustawy, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i (niemającym zastosowania w niniejszej sprawie) nie oznacza, że w realiach rozpoznawanej sprawy, rzeczą Starosty Z. było rozstrzygnąć merytorycznie o zgłoszonej przez skarżącego należności. Przepis art.130 a ust. 10 h/ w zdaniu drugim stanowi, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Unormowanie to dotyczy przede wszystkim ponoszenia kosztów przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. W sprawie niniejszej dyspozycję usunięcia pojazdu wydano w dniu [...] r. Wówczas właścicielem pojazdu był [...], co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I Ns 214/14 o przepadku spornego pojazdu na rzecz Powiatu Z. Jak słusznie podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt II SA/GL 619/14 (publ. LEX nr 1531288) przepis art. 130a ust. 10h/ reguluje wyłącznie kwestię wydania przez starostę decyzji nakładającej na byłego właściciela pojazdu obowiązek zapłaty wyliczonych kosztów na rzecz powiatu. Nie pozwala natomiast w jakikolwiek sposób ukształtować za pomocą decyzji administracyjnej ani stosunków pomiędzy byłym właścicielem pojazdu a jednostką (osobą fizyczną lub innym podmiotem), wykonującą czynności w zakresie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, ani między starostą a jednostką. Zatem nie jest to podstawa przyznawania tej jednostce kosztów (wynagrodzenia) za wykonywane czynności. Nie zasługuje na akceptację zarzut podniesiony w skardze, że postanowienie Kolegium wydano zostało z naruszeniem art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Kolegium nie zastosowało powyższego przepisu określającego, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Nie dokonało również wykładni tego artykułu – jak to zarzuca skarżący. Podobnie trzeba ocenić zarzut, że doszło do naruszenia art. 66 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu zobowiązującego organ do zwrócenia podania osobie, jeśli z treści podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Skarżący nie może pomijać, że zgodnie z § 6 umowy z dnia [...] r. ewentualne spory między stronami miał rozstrzygać sąd powszechny. W tych okolicznościach miernikiem legalności zaskarżonego postanowienia Kolegium nie mógł być zarówno pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 (publ. LEX nr 621105), że jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały czas wykonywania dozoru, jak i stanowisko zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt III CZP 47/07 (publ. OSNC z 2008 r. nr 7 – 8, poz. 80), że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie pojazdów stanowi stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Do dnia [...] skarżący był osobą wyznaczoną przez Starostę Z. do prowadzenia parkingu strzeżonego przeznaczonego do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130 a ust. 5 c/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie oznacza to, że skarżący może siebie uznawać siebie za dozorcę w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i na tej podstawie twierdzić, że o cywilnoprawnym roszczeniu z tytułu przechowywania pojazdu powinien orzekać organ. Wykładni przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z treści którego wynika, że organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, nie można bowiem dokonywać bez uwzględnienia zarówno unormowania art. 130 a ust. 1 pkt 5 c/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym określającego, że pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu, jak i zasady, że wyznaczenie osoby prowadzącej taki parking odbywa się w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych, a ta - jak wyżej wyjaśniono – przewiduje, że do umów zawieranych w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Pomimo tego, że Kolegium nie przeanalizowało tej kwestii, to jednak słusznie uznało, że umowy cywilnoprawnej nie można utożsamiać z władczym aktem administracyjnym. Zasadnie też przyjęło, że pozbawione podstaw prawnych zaskarżone postanowienie organu I instancji należy uchylić, zaś postępowanie pierwszej instancji umorzyć w całości. Rozstrzygnięcie Kolegium znajduje normatywne oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji. Z drugiego przepisu (art. 144 K.p.a.) wynika, że do zażaleń należy odpowiednio zastosować przepisy dotyczące odwołań. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Kolegium nie było związane zakazem wyrażonym w art. 139 K.p.a. ustanawiającym zasadę reformationis in peius służącą ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy zakaz ma charakter względny i nie obowiązuje w przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji. Kwalifikowanym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wykazało, że postanowienie Starosty Z. wydane zostało bez podstawy prawnej. Kolegium działało więc na podstawie i w granicach prawa (zgodnie z art.7 Konstytucji RP). Niezasadne okazały się pozostałe zarzuty i wnioski skargi, że z naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 77 K.p.a. odmówiono zapłaty wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz że orzekające organy wbrew dyspozycji art. 6 K.p.a. nie działy na podstawie przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. - przepisu nakładającego na organ obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie poinformowały skarżącego o przysługujących mu w tym zakresie uprawnieniach. Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Skarżący natomiast nie uzasadnia, w jaki sposób to uchybienie mogło rzutować na załatwienie sprawy przez Starostę Z. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. W tym miejscu należy zauważyć, że Kolegium uzupełniło materiał dowodowy o umowę z dnia [...] r. na prowadzenie parkingu strzeżonego oraz o umowę z dnia [...] r. na świadczenie usług dotyczących usuwania pojazdów z drogi. Treść obu umów powinna być skarżącemu znana, skoro jest on stroną tych umów jako wykonawca. Zarzut skargi, że w sprawie nie można stosować art. 836 Kodeksu cywilnego jest bezpodstawny, skoro skarżący domaga się od organu przyznania świadczenia (wynagrodzenia) za przechowanie pojazdu. Przepis powyższy wprowadza zasadę odpłatności przy przechowaniu, co oznacza, że przechowawcy należy się wynagrodzenie, a w razie ustania umowy, przechowawcy przysługuje wynagrodzenie za bezumowne przechowanie rzeczy. Skarżący przyznaje w dołączonym do skargi piśmie z dnia [...] r., że od [...] r. pomiędzy nim a organem "zawiązała się umowa w sposób konkludentny/dorozumiany". Podaje również, że w przetargu na 2014 r. wygrała oferta innego podmiotu. Z akt sprawy wynika ponadto, że Starosta Z. nie uznał roszczenia skarżącego oraz przedstawionej przez niego faktury VAT wystawionej z tytułu przechowania pojazdu w okresie [...] – [...] r., czego dowodzi pismo organu z dnia [...]. W tych okolicznościach niesłuszny jest zarzut, że skarżący był od dnia [...] r. osobą wyznaczoną przez Starostę Z. do prowadzenia parkingu przeznaczonego do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Ubocznie należy wskazać, że Kolegium nie zastosowało i nie naruszyło przepisu art. 130 a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zawierającego upoważnienie dla rady powiatu do ustalenia corocznie, w drodze uchwały wysokości opłat oraz kosztów związanych z parkowaniem pojazdu usuniętego z drogi. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.