III SA/Lu 110/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokat J. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł , w tym [...] zł podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. W dniu 13 października 2017 r. do Starostwa Powiatowego w O. L. wpłynął wniosek Wójta Gminy Ł. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu M. K.. Do wniosku dołączona została decyzja Wójta Gminy Ł. nr [...] z dnia 18 maja 2015 r. o uznaniu dłużnika alimentacyjnego M. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Po rozpoznaniu wniosku Starosta O. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017r., poz. 489 z późn. zm.) orzekł o zatrzymaniu M. K. prawa jazdy kategorii C. M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że obecnie podjął pracę jako kierowca i zobowiązuje się do płacenia alimentów. Natomiast zatrzymanie prawa jazdy przekreśli jego szanse na zatrudnienie. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uznano M. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja została doręczona w dniu 24 maja 2013 r. i stała się ostateczna. Pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zwrócił się do organu pierwszej instancji o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2017 r. organ pierwszej instancji poinformował M. K. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oraz jego prawach wynikających z art. 10 k.p.a. Następnie decyzją z dnia 6 grudnia 2017r. zatrzymano skarżącemu prawo jazdy kategorii C. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się odpis ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 20 maja 2013 r., nr [...], którą uznano M. K. za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz wniosek właściwego organu skierowany do organu pierwszej instancji o zatrzymanie prawa jazdy. Tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wynikające z przepisów art. 5 ust. 3, 3b i ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium wskazało, że bez znaczenia dla zgodności decyzji z prawem pozostają powołane w odwołaniu okoliczności dotyczące sytuacji materialnej skarżącego oraz możliwości utraty przez niego zatrudnienia wskutek wydania decyzji. Przepisy prawa nie dają bowiem podstaw do odstąpienia od wydania decyzji ze względu na wskazane wyżej okoliczności. Kolegium podkreśliło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt: K [...] uznał, iż art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 i 1548) w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. K. podkreślił, że jest osobą bezrobotną, po zatrzymaniu prawa jazdy kategorii C utracił pracę, którą podjął na początku 2017 r. Skarżący podniósł, że obecnie nie posiada żadnych środków do życia i pozostaje na utrzymaniu rodziców, którzy są rencistami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się przytoczonymi zasadami oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia 6 grudnia 2017 r. o zatrzymaniu M. K. prawa jazdy. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017r., poz. 489 z późn. zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej ustawy w przypadku, gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przy tym decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (art. 5 ust. 3a). W myśl art. 5 ust. 3b powołanej ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 244, 768, 773 i 952) oraz. 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania w tym postępowaniu decyzji Starosty O. stanowił wniosek Wójta Gminy Ł. z dnia 11 października 2017 r. o zatrzymanie prawa jazdy M. K. jako dłużnikowi alimentacyjnemu. Wniosek ten, jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji i co znajduje potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego, wpłynął do Starostwa Powiatowego w O. L. w dniu 13 października 2017 r. Do wniosku dołączona była decyzja nr [...] z dnia 18 maja 2015 r. o uznaniu dłużnika alimentacyjnego M. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Natomiast w samym wniosku Wójta Gminy Ł. oczywiście omyłkowo wskazano na dołączenie do wniosku decyzji tego organu z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] W oparciu o wymieniony wniosek oraz dołączoną do niego decyzję Wójta Gminy Ł. nr [...] z dnia 18 maja 2015 r. organ pierwszej instancji dokonał oceny zaistnienia przesłanek zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, przewidzianych powołanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Natomiast treść zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Starosty O. wskazuje, że organ odwoławczy nie rozważył tych okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach swoich ustaleń i oceny wskazało na decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 20 maja 2013 r., nr [...] uznającą M. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz zawarty w piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r. wniosek Wójta Gminy Ł. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Organ odwoławczy w istocie nie odniósł się zatem do tego, co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a swoją ocenę, dotyczącą między innymi ostateczności decyzji uznającej M. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, odnosił do decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 20 maja 2013 r., nr [...] oraz wniosku Wójta Gminy Ł. z dnia 11 czerwca 2015 r. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie wywołane wnioskiem Wójta Gminy Ł. z dnia 11 czerwca 2015 r. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, z powołaniem się na decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], zostało umorzone przez Starostę O. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Podstawę umorzenia stanowiło ustalenie wydania już wcześniej, a mianowicie w dniu 13 sierpnia 2013 r., decyzji Starosty O. nr [...] o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu M. K.. Powołana w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia 20 maja 2013 r., nr [...] stanowiła zaś podstawę do wydania decyzji Starosty O. z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr [...] W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji bez prawidłowego zbadania nie tylko jej prawidłowości, ale również prawidłowego ponownego rozpatrzenia w całości przedstawionej sprawy, a nadto wnikliwego rozpatrzenia zarzutów zawartych w złożonym przez skarżącego odwołaniu. Natomiast, jak wskazano wyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do tych dowodów oraz okoliczności, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a wcześniej podstawę wszczęcia przez ten organ postępowania administracyjnego. Tym samym nie można uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzyło sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie prześledziło dotychczasowego toku postępowania. Organ pominął, że jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy w oparciu o wniosek Wójta Gminy Ł. z dnia 11 czerwca 2015 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] maja 2015 r. z tej przyczyny, iż w związku z wcześniejszym wnioskiem Wójta Gminy Ł. z dnia 7 czerwca 2013 r. i w oparciu o decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia 20 maja 2013 r. wydana została w dniu 13 sierpnia 2013 r. decyzja Starosty O. o zatrzymaniu M. K. prawa jazdy. Następnie na skutek wniosku Wójta Gminy Ł. z dnia 28 kwietnia 2017 r. Starosta O. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Skarżący w dniu 25 sierpnia 2017 r. wniósł o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Wreszcie, w dniu 13 października 2017 r. do Starosty O. wpłynął wniosek Wójta Gminy Ł. o zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o decyzję tego organu z dnia 18 maja 2015 r. i ten wniosek oraz decyzja stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Opisane naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie kierować się powyższymi zasadami postępowania odwoławczego, czemu winno dać wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającemu normie art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714 z poźn. zm.).