III SA/Lu 111/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta T. L. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę. Miasto [...] złożyło do Zarządu Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 w ramach konkursu nr [...], Działanie 4.1 Wsparcie wykorzystania OZE RPO WL na lata 2014-2020 - wniosek o dofinansowanie projektu "[...]". W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, że projekt negatywnie oceniono na etapie oceny formalnej w zakresie kryterium formalnego poprawności. Organ stwierdził, że w odpowiedzi na wezwanie (z dnia 21 października 2016 r.) do uzupełnienia/poprawy i złożenia wyjaśnień dotyczących wniosku, skarżący nie złożył spójnej dokumentacji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji. Skarżący został wezwany do wyjaśnienia, czy montaż instalacji OZE objętych zakresem rzeczowym projektu będzie prowadzony na obiektach/obszarach wpisanych do rejestru zabytków wymagał zastosowania konstrukcji przekraczających 3 m wysokości bądź wykonywania robót budowlanych na obiekcie budowlanym, na którym urządzenie jest instalowane (dochodzi do ingerencji w ten obiekt) wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wskazał, że montaż instalacji OZE objętych zakresem projektu uzyskał zgodę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na montaż urządzeń instalacji solarnych na obiektach/obszarach wpisanych do rejestru zabytków, że projekt nie będzie wymagał zastosowania konstrukcji przekraczających 3 m wysokości bądź wykonywania robót budowlanych na obiekcie budowlanym, na którym urządzenie jest instalowane, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Organ wskazał, że informacje dotyczące kryterium formalnego poprawności jest kryterium obligatoryjnym i musi być przez wnioskodawcę spełnione bezwarunkowo. Skarżący, pomimo wezwania do uzupełnienia/poprawienia wniosku, nie dokonał wszystkich uzupełnień/poprawek wniosku. W konsekwencji organ uznał, że nie zostało spełnione kryterium poprawności i wystawił ocenę negatywną. W proteście (z dnia 3 stycznia 2017 r.) skarżący podniósł, że formalne kryterium poprawności zostało spełnione ponieważ w dniu 8 listopada 2016 r. poprawiono wniosek, dokonano jego uzupełnienia i przedstawiono wyjaśnienia "wypełniając zapisy (...) Regulaminu konkursu" oraz złożono "wszystkie uzupełnienia i poprawki, wyjaśnienia wskazane w wezwaniu otrzymanym w dniu 27 października 2016 r." W rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] marca 2017 r. Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła protestu skarżącego. W uzasadnieniu podniosła między innymi, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu oraz Instrukcją wypełniania załączników, dla projektów infrastrukturalnych pozwolenie na budowę, zgłoszenie budowy lub inna decyzja stanowiąca zezwolenie na realizację inwestycji jest załącznikiem obowiązkowym. Nie wszystkie roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a zagadnienie to zostało uregulowane w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane. Wspomniana Instrukcja wypełniania załączników wskazuje, że w przypadku przedsięwzięcia, które nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, należy dołączyć stanowisko organu architektoniczno – budowlanego w przedmiotowej kwestii. W przedłożonym w dniu 31 maja 2016 r. stanowisku organu architektoniczno – budowlanego zawarto adnotację, że w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską lub ochroną przewidzianą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na każde roboty budowlane należy posiadać zezwolenie na budowę po uprzednim porozumieniu się z wojewódzkim konserwatorem zabytków i uzyskaniu jego zgody. W związku ze złożeniem przez wnioskodawcę zgody konserwatora na realizację inwestycji Instytucja Organizująca Konkurs wezwała do wyjaśnienia tej kwestii i nie była zobowiązana do przedstawienia osobnego postulatu przedłożenia dokumentów skoro wymóg ich dostarczenia był jasno określony w dokumentacji konkursowej. Instytucja Zarządzająca podniosła, że bezspornym jest, że realizacja projektu jest przewidziana na obszarze objętym ochroną konserwatorską (układ urbanistyczny [...] [...] wpisano do rejestru zabytków). Zatem roboty budowlane wymagały zgłoszenia (co wynika z treści art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane). W tych warunkach wnioskodawca niewłaściwe wyjaśnił, że realizacja projektu nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący stwierdził, że odmowa uwzględnienia protestu jest rozstrzygnięciem nieprawidłowym ponieważ ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający postanowienia Regulaminu konkursu, który w punkcie 6.1.2. odnoszącym się do oceny formalnej projektu wyraźnie stanowi, że uzupełnieniu /poprawie/wyjaśnieniu mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu Instytucji Zarządzającej. Skarżącego nie wezwano do złożenia załącznika obejmującego zezwolenie na realizację inwestycji i w tych warunkach brak jest podstaw do negatywnej oceny wniosku z zakresie kryterium formalnego poprawności "Informacje zawarte we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych". W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie argumentując między innymi, że skarżący nie przedłożył opinii organu architektoniczno – budowlanego i nie uzupełnił braków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje : Skarga podlega oddaleniu. Tytułem wstępu należy podnieść, że ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.), dalej jako "ustawa wdrożeniowa" lub "ustawa" określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006; Dz. U. UE L Nr 347 z dnia 20 grudnia 2013 r., s. 320). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy). W niniejszej sprawie skarżący złożył w ramach konkursu nr [...], Oś priorytetowa 4, Energia przyjazna środowisku, Działanie 4.1: Wsparcie wykorzystania OZE Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". W skład dokumentacji konkursowej wchodził regulamin konkursu, stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 29 marca 2016 r. W rozdziale III regulaminu zatytułowanym Informacje o konkursie, w pkt 3.5. określono termin, formę i miejsce składania wniosków o dofinansowanie. W pkt 3.5.3 zawarte jest postanowienie, że do wniosku o dofinansowanie projektu dołączane są dokumenty, których wykaz stanowi załącznik nr 3 do regulaminu. Dokumenty te powinny zostać przygotowane zgodnie z zasadami określonymi w Instrukcji wypełniania załączników, stanowiącej załącznik nr 4 do regulaminu. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do regulaminu, zatytułowanym "Instrukcja wypełniania załączników. Działanie 4.1 Wsparcie wykorzystania OZE", załączniki są integralną częścią wniosku o przyznanie dofinansowania dla projektu realizowanego w ramach RPO WL 2014-2020. Wszystkie załączniki do wniosku o dofinansowanie należy przygotować zgodnie z instrukcją (pkt 1 części wstępnej instrukcji). W rozpoznawanej sprawie, dokonując oceny projektu na etapie oceny formalnej pod kątem spełniania kryterium formalnego poprawności (kryteria obligatoryjne), Instytucja Zarządzająca uznała, że projekt nie spełnia kryterium "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującą dokumentacją składającą się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów konkursowych". Kwestie związane z oceną kryterium formalnego poprawności zostały uregulowane w Regulaminie konkursu. Kryterium formalne poprawności jest kryterium obligatoryjnym, którego spełnienie jest niezbędne do przyznania dofinansowania. Kryterium to dotyczy zagadnień związanych z poprawnością i spójnością informacji przedstawionych we wniosku i załącznikach, założeń projektu, wykonalnością prawną projektu, zgodnością informacji we wniosku i załącznikach z regulaminem. Kryterium musi być spełnione bezwarunkowo, ale jego niespełnienie nie powoduje od razu negatywnej oceny wniosku. W trakcie oceny kryterium poprawności wnioskodawca może zostać wezwany przez Instytucję Zarządzającą do uzupełnienia/poprawy lub złożenia wyjaśnień do wniosku. W myśl postanowień Regulaminu konkursu, uzupełnienie/poprawa wniosku lub złożenie wyjaśnień nie może prowadzić do istotnych modyfikacji wniosku. Uzupełnieniu/poprawie/wyjaśnieniu mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w wezwaniu. Niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich wskazanych w wezwaniu, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione), stosownie do Regulaminu konkursu, stanowi podstawę negatywnej oceny projektu. Złożony przez skarżącego wniosek o dofinansowanie wymagał uzupełnienia i wniesienia poprawek, w związku z czym Instytucja Zarządzająca wezwała skarżącego do uzupełnienia i poprawienia szeregu nieprawidłowości wniosku. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wyrażona przez Instytucję Zarządzającą ocena, że brakuje pełnej dokumentacji związanej z możliwością realizacji projektu (i prowadzenia robót budowlanych). Z akt sprawy wynika, że skarżący został wezwany do wyjaśnienia, czy montaż instalacji OZE objętych zakresem rzeczowym projektu będzie prowadzony na obiektach/obszarach wpisanych do rejestru zabytków wymagał zastosowania konstrukcji przekraczających 3 m wysokości bądź wykonywania robót budowlanych na obiekcie budowlanym, na którym urządzenie jest instalowane (dochodzi do ingerencji w ten obiekt) wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W dniu 8 listopada 2016 r. skarżący wskazał, że montaż instalacji OZE objętych zakresem projektu uzyskał zgodę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na montaż urządzeń instalacji solarnych na obiektach/obszarach wpisanych do rejestru zabytków, nie będzie wymagał zastosowania konstrukcji przekraczających 3 m wysokości bądź wykonywania robót budowlanych na obiekcie budowlanym, na którym urządzenie jest instalowane, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że skarżący nie uzupełnił wymaganych poprawek w tej materii, a w konsekwencji zasadnie negatywnie ocenił projekt w zakresie spełnienia kryteriów formalnych poprawności. Pakiet dokumentów uzupełniających wniosek nie zawierał zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych związanych z montażem kolektorów słonecznych. Dla projektów infrastrukturalnych (a takim jest niewątpliwie projekt dotyczący zakupu i montażu kolektorów słonecznych) zezwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy jest załącznikiem obligatoryjnym do wniosku o dofinasowanie projektu inwestycyjnego. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane: 1) przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę, 2) na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 - przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozstrzygnięciu protestu organ słusznie argumentuje, że przedmiotowe zgłoszenie, pomimo tego, że było ono wymagalne, nie zostało przedłożono. Skarżący przedstawił pismo Starostwa [...] w [...] z dnia [...] maja 2016 r. zawierające ogólną opinię tegoż organu na temat dopuszczalności prowadzenia robót budowlanych (montażu kolektorów słonecznych na budynkach oraz pomp cieplnych) w budynkach mieszkalnych. Skarżący przedłożył ponadto trzy decyzje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja i [...] czerwca 2016 r. pozwalające na montaż urządzeń instalacji solarnych na budynkach usytuowanych na terenie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków. Jak wyżej wykazano, w myśl art. 29 ust. 4 punkt 2 ustawy Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia prowadzenia prac związanych z instalacją kolektorów słonecznych było czynnością niezbędną. Zgłoszenie ich budowy powinno być (a nie było) załącznikiem do projektu. Korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Zatem podmiot, który zamierza skorzystać z dofinansowania winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi konkursu. Wystąpienie z wnioskiem oznacza, że beneficjent pomocy wyraża zgodę na stosowanie w procedurze konkursowej nie tylko przepisów prawa, ale i zasad wynikających z dokumentacji konkursowej (Regulaminu konkursu). Warunki konkursu obowiązują zarówno wnioskodawców, jaki i instytucję przeprowadzającą konkurs, którą w rozpoznawanej sprawie jest Zarząd Województwa [...]. Odnosi się to do każdej fazy postępowania konkursowego (w tym oceny dokonywanej na etapie formalnej oceny projektu). W ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca prawidłowo przyjęła, że skarżący nie dołączył do poprawionego wniosku zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji (robót budowlanych). Do obowiązków Instytucji Zarządzającej nie należało wskazanie skarżącemu "pełnego zakresu uzupełnień" – jak to zarzucono w skardze. Wezwanie (z dnia 21 października 2016 r.) w części zatytułowanej jako "Załączniki" pkt 1. zostało przez Instytucję Zarządzającą jasno sprecyzowane i nie budziło większych wątpliwości, że już sam sposób zredagowania tego wezwania prowadził do logicznego wniosku, że to beneficjent ma nie tylko wyjaśnić szczegółowa kwestię odnoszącą się do wymiarów (wielkości) konstrukcji kolektorów słonecznych, ale również przedstawić obligatoryjny załącznik (w sprawie niniejszej – obejmujący zgłoszenie budowy). Skarżący niezasadnie zarzuca, że brak wyraźnego wezwania do złożenia załącznika pod nazwą "zezwolenie na realizację inwestycji" jest uchybieniem ze strony Instytucji Zarządzającej. Akceptacja tego stanowiska oznaczałaby, że nie beneficjent jest podmiotem odpowiedzialnym za treść wniosku, ale rozpoznająca go Instytucja Zarządzająca. Nie znajduje uzasadnienia prawnego pogląd, że po złożeniu wyjaśnień przez wnioskodawcę w dniu 8 listopada 2016 r. Instytucja Zarządzająca po raz kolejny musiałaby wystąpić z dodatkowym wezwaniem w sprawie brakującego załącznika. Zdaniem Sądu, taki stan rzeczy wyczerpuje przesłankę negatywnej oceny przewidzianą w Rozdziale VI punkt 6.1.2. Regulaminu konkursu, zgodnie z którym, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich wskazanych w wezwaniu, o którym mowa w pkt 12 uzupełnień/poprawek lub dokonanie ich w sposób nieprawidłowy, stanowi podstawę negatywnej oceny projektu. W świetle powyższego brak jest podstaw do kwestionowania legalności działań organu. Oceny projektu dokonano prawidłowo na gruncie przepisów ustawy wdrożeniowej przy zastosowaniu szczegółowych kryteriów określonych w Regulaminie konkursu. Podkreślenia wymaga, że organ dokonuje oceny wniosku w oparciu o kryteria sformułowane w regulaminie konkursu i załącznikach. Ustawa upoważnia instytucję zarządzającą do przeprowadzenia konkursu na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy). Kryteria konkursowe dotyczące złożenia określonych w regulaminie i załącznikach do regulaminu dokumentów oraz formularzy nie mogą być więc kwestionowane. Projekt skarżącego otrzymał ocenę negatywną na etapie oceny formalnej. Ocena ta nie narusza prawa. Ubocznie należy podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postępowanie organu zakończone negatywnym rozpatrzeniem protestu wniesionego w dniu 5 stycznia 2017 r., a nie odpowiedź organu (Instytucji Zarządzającej) na skargę wniesioną przez Miasto [...]. W związku z tym zawarty w odpowiedzi na skargę argument, że skarżący nie przedłożył opinii organu architektoniczno – budowlanego nie świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia organu z dnia 2 marca 2017 r. Wspomniana opinia organu (pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lubmaja 2016 r.) stanowiła jeden z załączników przedłożonych wraz z wnioskiem. Pełnomocnik organu przyznał na rozprawie przed Sądem, że mylnie wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie przedstawił przedmiotowej opinii. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.