III SA/Lu 1136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk,, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] przyznającą T. B. jednolitą płatność obszarową, uzupełniającą płatność obszarową do grupy upraw podstawowych, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze oraz płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, odmawiająca natomiast przyznania płatności do krów. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2010 r. T. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności za rok 2010: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST), płatności do krów (PKO). Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił T. B. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Po rozpatrzeniu odwołania T. B., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania T. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 765/11 uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2011 r. i decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu następujące płatności: jednolitą płatność obszarową (JPO) - 4850,84 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - 1980,04 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) - 759,52 zł, płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) - 103,64 zł i odmówił przyznania płatności do krów (PKO). Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 623/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał skarżącemu następujące płatności: jednolitą płatność obszarową (JPO) - 4850,84 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) - 1980,04 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) - 759,52 zł, płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST) - 103,64 zł i odmówił przyznania płatności do krów (PKO). T. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] listopada 2010 r. wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt (IRZ). Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych (nr [...]), T. B. nie wyraził zgody na przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ i odmówił podpisania raportu. Przesłuchana w charakterze świadka D. G.-P. - osoba przeprowadzająca kontrolę zeznała, że nie pamięta przyczyn odmowy podpisania przez T. B. raportu kontroli, która nie doszła do skutku. Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65), dalej: rozporządzenie nr 1122/2009, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. W konsekwencji skarżącemu odmówiono przyznania płatności do krów. Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował i przedstawił wyliczenia dotyczące przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ), płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (ST). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. B. zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR, podnosząc, że żadnego raportu kontroli nie było. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2010. Spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu płatności do krów. Pozostałe płatności: jednolita płatność obszarowa, uzupełniająca płatność obszarowa do grupy upraw podstawowych, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na pasze oraz płatność do upraw roślin strączkowych i motylkowych, przyznane w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie są kwestionowane, zbędne są więc szczegółowe rozważania w tym zakresie. Organ wskazał podstawy prawne przyznania poszczególnych płatności i sposób obliczenia ich wysokości. Płatności przyznane zostały do deklarowanych przez skarżącego działek. Wyjaśnienia wymaga jedynie, że zakres kontroli sądu ogranicza się do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu wykonanie decyzji przez organ, czyli wypłacenie rolnikowi przyznanych płatności. Z treści decyzji wynika, że płatności zostały skarżącemu przyznane i powinny być wypłacone. W aktach sprawy brak co prawda dowodu przekazania przyznanych płatności na konto skarżącego, z akt sprawy nie wynika jednak także, że wstrzymano wykonanie decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących bezpodstawnej odmowy przyznania płatności do krów na rok 2010 stwierdzić należy, że postępowanie w zakresie tych płatności zostało przeprowadzone prawidłowo, a ustalony przez organ stan faktyczny sprawy wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie w dniu [...] listopada 2010 r. kontroli w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ (w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że sprawa odmowy przyznania płatności do krów była już dwukrotnie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując, że w przypadku, gdy kontrola dotyczyć miała jedynie płatności do krów i owiec, bezpodstawna jest odmowa przyznania wszystkich płatności na dany rok. Odmowa przyznania dotyczyć mogłaby jedynie płatności, w zakresie których rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Sąd wskazał również, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady -dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych powinien zawierać szczegółowy opis przebiegu i wyników kontroli albo wskazywać okoliczności, które spowodowały, że przeprowadzenie kontroli nie doszło do skutku. Raport jest tylko jednym z dowodów w sprawie. Natomiast ocena, czy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwił przeprowadzenie kontroli nie należy do powiatowego lekarza weterynarii, lecz do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a w drugiej instancji do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. To te organy są rzeczowo właściwe do kwalifikacji prawnej przebiegu kontroli z punktu widzenia art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Sąd zwrócił uwagę, że treść raportu z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie do tego, czy mógł on w okolicznościach tej sprawy stanowić wyłączną podstawę odmowy przyznania płatności, z powołaniem się na jego treść i moc dokumentu urzędowego. W ocenie Sądu odmowa przyznania płatności w omawianym zakresie oparta na przyjęciu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, winna zostać wywiedziona z całokształtu materiału dowodowego sprawy, nie tylko zaś z raportu z czynności kontrolnych, do których w istocie nie doszło. Dlatego rozpatrując sprawę ponownie organ powinien ponownie rozważyć i ocenić materiał dowodowy, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu w omawianej sprawie, podzielając co do zasady stanowisko WSA (wyrok z dnia 8 listopada 2013 r., II GSK 990/12). Wykonując wytyczne zawarte w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ II instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy uchylił decyzję organu I instancji, wydaną w sprawie i stwierdził, że organ I instancji powinien ponownie rozpoznać sprawę i przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wyroku WSA w sprawie III SA/Lu 765/11 i dopiero wówczas dokonać - na podstawie całokształtu materiału dowodowego - ustaleń faktycznych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. (III SA/Lu 623/14) oddalił skargę na tę decyzję. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ I instancji w pełni zastosował się do wskazań organu II instancji oraz Sądu i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, dopuszczając dowód z zeznań świadka D. G. – P., która sporządziła raport z dnia [...] listopada 2010 r., stwierdzający, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli. Zeznania tego świadka oraz pozostałe dowody zebrane w sprawie dały organowi podstawę do ustalenia, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a w konsekwencji do odmowy przyznania płatności do krów na rok 2010. Ustalenia organu są w tym zakresie prawidłowe, znajdują bowiem potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. Przede wszystkim zauważyć należy, że już w dokumencie sporządzonym w dniu [...] listopada 2010 r., zatytułowanym "Raport z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ" (k. 24 - 36 akt adm.) wyraźnie odnotowano w stosownych rubrykach, że skarżący nie zgodził się na przeprowadzenie kontroli (w raporcie użyto sformułowania: "odmówił przeprowadzenia kontroli"). W części VIII raportu w pkt 40. "Czy kontrola została przeprowadzona ?" zakreślono słowo "NIE", a w pkt 43. "Podać przyczyny nieprzeprowadzenia kontroli" wpisano: "odmówił przeprowadzenia kontroli". Także w części XI raportu, w pkt 63. "Uzasadnienie nieprzekazania raportu z czynności kontrolnych" ponownie stwierdzono: "Beneficjent odmówił przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie". W ocenie sądu nie ma żadnych podstaw, by kwestionować wartość tego dokumentu i podważać dokonane w nim adnotacje o braku zgody skarżącego na przeprowadzenie kontroli. Dokument ten sporządzony został przez osobę działającą w imieniu Powiatowego Inspektora Weterynarii w L. Z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k. 59 akt adm.) wynika, że osoba ta posiadała imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, nie została jednak wpuszczona do gospodarstwa mimo okazania upoważnienia. Z kolejnego pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 136 akt adm.) wynika natomiast, że obecnie nie jest możliwe sporządzenie jakiekolwiek dodatkowego dokumentu, dotyczącego okoliczności nieprzeprowadzenia kontroli, ponieważ osoba kontrolująca nie jest już pracownikiem Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w L. Potwierdzeniem okoliczności stwierdzonych w raporcie są zeznania świadka D. G.-P., która sporządziła raport, złożone przed organem I instancji w dniu [...] maja 2015 r. (k.142 akt adm.). Świadek stwierdziła jednoznacznie, że skarżący nie pozwolił jej przekroczyć furtki jego posesji, mimo że wylegitymowała się i poinformowała skarżącego, w jakim celu przybywa. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo rozważonego i ocenionego przez organ zgodnie z art. 80 k.p.a. wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kontroli. Jak już wskazano wyżej nie ma żadnych podstaw, by kwestionować wartość raportu i podważać dokonane w nim adnotacje o braku zgody skarżącego na przeprowadzenie kontroli. Nie ma również podstaw do podważania wiarygodności zeznań świadka. Trudno nawet przypuścić, by osoba dokonująca kontroli w imieniu organu administracji publicznej świadomie i celowo odmawiała okazania upoważnienia oraz wyjaśnienia celu swojej wizyty. Skarżący nie wskazał jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że osoba kontrolująca nie okazała upoważnienia i nie mógł być pewien, czy jest pracownikiem inspekcji weterynaryjnej, nie wskazał też jakichkolwiek okoliczności, które pozwoliłyby uznać jego brak zgody na przeprowadzenie kontroli za uzasadniony. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., str. 65, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009"), kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Z treści tego przepisu wynika zatem, że kontrole nie muszą być zapowiadane. Brak uprzedzenia o kontroli nie może być zatem przyczyną odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli. Także brak podpisu skarżącego na raporcie nie zmienia dokonanej przez organ oceny dowodów. Podkreślenia wymaga, że dokument ten nie jest jedynym dowodem w sprawie, a zawarte w nim adnotacje o przyczynie nieprzeprowadzenia kontroli zostały potwierdzone pozostałymi omówionymi wyżej dowodami. Ponadto skoro w ogóle nie doszło do kontroli, kontrolujący nie był zobowiązany do przedstawiania raportu do podpisu osobie kontrolowanej. Raport nie zwierał bowiem żadnych ustaleń dotyczących stanu zwierząt w gospodarstwie. Jest tylko dowodem na to, że gospodarstwo skarżącego zostało do kontroli wytypowane, ale kontrola ta nie została przeprowadzona z przyczyn wskazanych w raporcie. Zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Żądana płatność nie może być w takim przypadku przyznana. Tworzenie przez rolnika przeszkód do przeprowadzenia kontroli prowadzić musi do poważnych konsekwencji prawnych, ponieważ powoduje brak możliwości weryfikacji zgodności z warunkami przyznawania pomocy. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że płatność do krów na rok 2010 skarżącemu nie przysługuje. W świetle powyższego brak podstaw do uwzględnienia skargi. Oczywista omyłka w nazwisku skarżącego oraz dacie kontroli na stronie 13 uzasadnienia decyzji organu II instancji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił sakrgę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).