III SA/Lu 116/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji orzekającej o wymeldowaniu z pobytu stałego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda L. – po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. – uchylił decyzję Sekretarza Miasta L. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], którą orzeczono o wymeldowaniu z pobytu stałego J. Ł. z lokalu nr [...], przy ul. P. W. [...] w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że organ I instancji orzekając o wymeldowaniu J. Ł. z pobytu stałego stwierdził spełnienie przesłanek zawartych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. podniosła, iż do opuszczenia lokalu, w którym jest zameldowana, została zmuszona nagannym zachowaniem wnioskodawcy wymeldowania. O tym fakcie informowała organ ewidencyjny, a także przedłożyła stosowne dowody, które jednak nie zostały uwzględnione. Wojewoda L. stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego dającego podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, czy odwołująca się miejsce pobytu stałego opuściła w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca wymeldowania – K. Ł. w wydanym w postępowaniu karnym w ramach zastosowanego środka zapobiegawczego postanowieniu Prokuratora Rejonowego w L., zobowiązany został do opuszczenia lokalu mieszkalnego położonego w L., przy ul. P. W. [...]. Postanowienie takie może być wykonane dobrowolnie przez stronę zobowiązaną do opuszczenia lokalu, bądź przymusowo w drodze postępowania egzekucyjnego przez komornika. W ocenie organu odwoławczego niewyjaśnioną kwestią pozostaje to, czy wskazane postanowienie zostało wykonane, czy też nie, oraz to, czy odwołująca się ponownie zamieszkała w miejscu zameldowania, czy nie, a wyjaśnienie powyższych okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2012 r. W motywach skargi wskazał, że J. Ł. w spornym lokalu została zameldowana przez jego matkę, która była głównym jego najemcą. Na stałe przebywała w nim jedynie przez dwa miesiące po urodzeniu syna H. Następnie przeniosła się do miejscowości R. k. R. P., gdzie pracowała jako nauczycielka w Szkole Podstawowej. Do lokalu przy ul. P. W. [...] w L. wprowadziła się ponownie w 2001 r., podczas nieobecności w nim skarżącego przebywającego wówczas w Areszcie Śledczym, bez jego zgody. W czasie zamieszkiwania w lokalu J. Ł. nie ponosiła żadnych opłat związanych z jego eksploatacją, ponadto przed jego opuszczeniem zdewastowała mieszkanie i sprzęty w nim się znajdujące. W dniu [...] grudnia 2003 r. został orzeczony rozwód stron, zaś skarżący w dniu 1 stycznia 2004 r. został ponownie aresztowany i przebywał w Zakładzie Karnym do dnia 2 marca 2011 r. W tym czasie J. Ł. ponownie zamieszkała w spornym lokalu doprowadzając do zadłużenia na kwotę 26.951,04 zł, czym doprowadziła do wykluczenia K. Ł. z członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej. Po powrocie z Zakładu Karnego między stronami dochodziło do konfliktów na tle zamieszkiwania J. Ł. w lokalu, także z udziałem policji. Skarżący wyjaśnił, że złożył zawiadomienie do Prokuratury o zanęcaniu się nad nim przez J. Ł. i zniszczenie przez nią mienia znajdującego się w lokalu. W chwili obecnej nie ma gdzie mieszkać i dobrowolnie nie opuści mieszkania, którego jest najemcą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne byłoby stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ocena zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach prowadzi do wniosku, że decyzja ta nie jest dotknięta naruszeniami prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Skarga nie zawiera bowiem uzasadnionych podstaw. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę L. w dniu [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. w przeciwieństwie do rozstrzygnięć opartych na art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z tego przepisu organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu organowi, który wydał decyzję. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem I instancji posiada istotne braki, które wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, bowiem jego wyniki będą miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Miejscem stałego pobytu jest miejsce zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. Z gramatycznej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy mogłoby wynikać, że jedyną przesłanką warunkująca wymeldowanie danej osoby z miejsca jej dotychczasowego stałego zameldowania jest ustalenie przez organ, że osoba ta faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się jednak pogląd, który Sąd podziela, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi tu o sytuacje, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe i jest to wynikiem woli tej osoby. Za zasadne należy uznać stanowisko Wojewody L., który zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, których nie oceniał organ I instancji, w tym postanowienie Prokuratury Rejonowej w L. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie sygn. [...], w którym zastosowano wobec K. Ł. środek zapobiegawczy: dozoru policji połączonego z zakazem kontaktowania się z pokrzywdzoną J. Ł. oraz nakaz opuszczenia lokalu mieszkalnego w L., przy ul. P. W. [...] (k. 72 akt administracyjnych), a także zawiadomienie Sądu Rejonowego w L., że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. [...] nie uwzględniono zażalenia oskarżonego K. Ł. na powyższe postanowienie. Zdaniem Sądu Wojewoda L. prawidłowo ocenił, iż w sprawie konieczne jest dokonanie ustaleń, czy powyższe postanowienie zostało wykonane oraz czy J. Ł. ponownie zamieszkała w miejscu zameldowania. Ustalenie tych okoliczności może mieć bowiem istotne znaczenie dla oceny przesłanek wymeldowania określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w sytuacji, kiedy J. Ł. kwestionuje, że z lokalu mieszkalnego wyprowadziła się dobrowolnie, a materiał dowodowy sprawy zgromadzony przez organ I instancji nie dawał podstawy do wiążącego przesądzenia tej spornej okoliczności. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który winien zostać oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., zaś według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja o kasacyjnym charakterze była konsekwencją stwierdzenia przez organ odwoławczy, że w sprawie nie ustalono we właściwy sposób wszystkich faktów niezbędnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, oraz że postępowanie przeprowadzono z naruszeniem standardów procesowych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopóki nie zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie jest możliwe zastosowanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego. Dlatego wyrażanie jakichkolwiek wiążących ocen prawnych dla organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę, w sytuacji, gdy stan faktyczny jest niepełny, byłoby przedwczesne i ograniczałoby swobodę tego organu, prowadząc w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Odnosząc się do zaś obszernego wywodu skargi dotyczącego stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy materiał dowodowy zostanie uzupełniony, ponownie zweryfikowany pod względem wiarygodności i oceniony, a stronie nadal będzie przysługiwało prawo do wniesienia ewentualnego odwołania w przypadku, gdyby kolejne rozstrzygnięcie było dla niej niekorzystne. Skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnął sprawę na podstawie szczątkowego postępowania dowodowego, przez co przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procesowych, organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając przytoczone motywy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.