III SA/Lu 1160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2014 r. nr[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz J. P. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. J. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia procedury powstania działki nr 476/11. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyjaśnienia procedury powstania działki nr 476/11. W wyniku rozpatrzenia zażalenia J. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej wszczyna ogólne postępowanie administracyjne, jeżeli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że podstawa prawna do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej o uprawnieniach i obowiązkach ich adresatów musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Kwestia wyjaśnienia procedury powstania działki nie może być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, a zatem nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Stwierdził natomiast, że sprawa podlega wyjaśnieniu i udzielił skarżącej obszernej i wyczerpującej odpowiedzi. W konkluzji zaznaczył, że podczas prac związanych z opracowaniem dokumentacji obszaru scalenia i podziału pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne w 1995 r. popełniono szereg błędów, jednak zakres własności przysługujący J. P. nie został naruszony. W chwili obecnej wszystkie zaistniałe błędy geodezyjne zostały naprawione. Pozostaje wyłącznie kwestia aktualizacji zapisów w księdze wieczystej, ale może to nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela działki nr 476/11. W skardze sądowej J. P. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o uchylenie postanowienia, wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z całością materiału dowodowego i wypowiedzenie się na temat zgromadzonych dokumentów. Skarżący wyjaśnił, że gdy stawił się w urzędzie w dniu [...] sierpnia 2014 r. w celu zapoznania się z aktami sprawy, otrzymał dokumenty niezszyte, w nieładzie, nieponumerowane. Przed wydaniem postanowienia końcowego w sprawie, organ II instancji nie powiadomił skarżącego o możliwości ponownego zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżący zarzucił również, że w uzasadnieniu postanowienia nie powołano żadnych podstaw prawnych, a jedynie opisano czynności wykonywane przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o odmowie wszczęcia postępowania "w sprawie wyjaśnienia procedury powstania działki nr 476/11". Podkreślić należy, że sąd w niniejszej sprawie kontroluje prawidłowość zastosowania przez organ przepisów k.p.a. w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd natomiast nie ocenia kwestii powstania działki nr 476/11. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Żądanie skierowane do organu administracji publicznej tylko wtedy wszczyna ogólne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, kiedy dotyczy sprawy załatwionej w drodze decyzji administracyjnej, tj. jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I GSK 340/05, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 350/05). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący żądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "wyjaśnienia procedury powstania działki nr 476/11". Z akt sprawy wynika, że J. P. był właścicielem działki nr 476/5 o powierzchni 0,9795 ha. Uchwałą Nr XVI/100/95 Rady Miejskiej z dnia 29 września 1995 r. w sprawie ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osiedla "Kosynierów I" w [...] zatwierdzono: 1. geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, 2. rejestr pomiarowy nieruchomości z wykazaniem stanu dotychczasowego oraz stanu nowego, w tym działek budowlanych, przyznanych uczestnikom scalenia w zamian za nieruchomości będące ich własnością, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały. Działka nr 476/5 została podzielona na działki nr 476/11 o powierzchni 0,1857 ha i nr 476/12 o powierzchni 0,7938 ha. Działka nr 476/12 została podzielona na działki o numerach 2202, 2206, 2503, 2209, 2210, 2211, 2212, 2288. Działkę nr 476/11 podzielono na działki o numerach: 774, 795 i 687. Z załącznika nr 1 do uchwały, zatytułowanego "Mapa granic i projektu parcelacji terenu objętego scaleniem i podziałem os. "Kosynierów", wynika, że działki te zostały zlokalizowane w obszarze wyłączonym ze scalenia. W związku z tym, że powyższe numery już istniały w operacie ewidencyjnym i ponowne ich wykorzystanie było nieprawidłowe, dokonano przenumerowania tych działek, dla których powielono numery i działkom oznaczonym pierwotnie numerami: 774, 795 i 687 nadano odpowiednio numery: 2203, 2204 i 2205. Wobec tego dokonanie podziału działki nr 476/11 na działki o numerach 2203, 2204 i 2205 było niezasadne, przywrócono wcześniejszy numer 476/11. Sporządzono mapę uzupełniającą dla pierwotnej działki nr 476/5, zawierającą w swej treści działki będące wynikiem parcelacji oraz obszar wyłączony ze scalenia oznaczony numerem 476/11. Z załącznika nr 2, stanowiącego rejestr pomiarowy, w rubryce "stan przed podziałem" wynika, że scaleniem i podziałem objęte zostały nieruchomości J. P. o łącznej powierzchni 9957 m2, oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: 476/12 o powierzchni 7938 m2 i 476/7 o powierzchni 2019 m2. W rejestrze tym nie wykazano działki nr 476/11. Wyrokiem z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 720/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 września 1995 r. jest niezgodna z prawem. Rozstrzygnięcie to nie wyeliminowało jednak w/w uchwały z obrotu prawnego. Uchwała ta natomiast zatwierdziła geodezyjny projekt scalenia i podziału nieruchomości na działki budowlane w granicach gruntów objętych opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i ten stan odzwierciedlony został w ewidencji gruntów dnia 19 sierpnia 1999 r., bez ujawnienia go w księdze wieczystej [...]. Na J. P. wykazano wydzielone w wyniku scalenia i podziału działki oznaczone numerami: 2202, 2206, 2503, 2209, 2210, 2211, 2212 i 2288 oraz działkę nr 476/11, wyłączoną ze scalenia. W w/w księdze wieczystej nie ujawniono działki nr 476/11. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. wyjaśnił, że skarżący domagał się w istocie wszczęcia postępowania dotyczącego aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr 476/11, celem późniejszego wszczęcia postępowania o ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy w istocie nie ustaliły w niniejszej sprawie treści żądania skarżącego, przyjmując literalne brzmienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. W aktach sprawy znajduje się obszerna korespondencja skarżącego, z której wynika, że skarżący domaga się ustalenia stanu prawnego i ewidencyjnego obszaru działki nr 476/11 w ewidencji gruntów i budynków oraz odpowiedniego ujawnienia tego stanu w księdze wieczystej. Nie ulega wątpliwości, że nieprawidłowości dotyczące działki nr 476/11 zostały wywołane przez organy administracji publicznej, nie zaś przez jej właściciela. Wynika to zresztą wprost z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Mając na względzie powyższą okoliczność oraz to, że J. P. działał bez profesjonalnego pełnomocnika, organ I instancji obowiązany był uczynić powinnościom wynikającym z art. 9 k.p.a. Organy powinny bowiem czuwać nad tym, aby strony nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa, "(...) i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zmierza od wielu lat do skutecznego rozwiązania problemu wywołanego działaniem organów i mimo literalnego brzmienia treści podania z dnia [...] kwietnia 2014 r., prawdopodobnie nie chodziło mu o wyjaśnienie zagadnień związanych z powstaniem działki nr 476/11, lecz o określone załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. W tej sytuacji – po wpłynięciu podania, rzeczą organu było wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych podania poprzez wskazanie, czy skarżący oczekuje określonego rozstrzygnięcia sprawy (jakiego?), czy też chodzi mu tylko o udzielenie wyjaśnień, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wskazać również należy na regulację zawartą w art. 61 § 2 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 61a § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta. Ponownie rozpoznając sprawę, organy dostosują się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).