III SA/Lu 1186/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Inne z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. wydano w sprawie, której realia przedstawiały się następująco: - w dniu [...] r. ogłoszono postępowanie konkursowe nr [...] dot. zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rehabilitacja lecznicza w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, na obszarze powiatu ryckiego); - w ogłoszeniu z dnia [...] r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert wybrano jednego oferenta, który uzyskał najwyższą liczbę punktów (65 pkt).; - odwołanie od ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania wnieśli A. K. i D. K., których oferta uzyskała 58,83 pkt.; - decyzją z dnia [...] r. Inne oddalono odwołanie; - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty dotyczące naruszenia zasady równego traktowania oraz uczciwej konkurencji; - decyzją z dnia [...] r. Inne utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. w uzasadnieniu argumentując między innymi, że wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w konkursie zapewniono równe traktowanie oraz że warunki konkursu oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianom w toku postępowania; - prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Lu 917/14 uchylono powyższą decyzję z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów procesowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 5 pkt 2 a, art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; - po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. Inne utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] r. organ argumentował między innymi, że wybrano jedną najkorzystniejsza ofertę gwarantującą nieprzerwaną systematyczną realizację świadczeń zdrowotnych. W skardze na decyzję z dnia [...] r. A. K. i D. K. zarzucili, że organ wbrew art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co dalszego postępowania wyrażonych przez WSA w Lublinie w wyroku z dnia [...] r. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 pkt 2 a, art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy z dnia [...] r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej – ustawa o świadczeniach). Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Domagali się również, aby Sąd zobowiązał organ do wydania w zakreślonym terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] r. i uwzględnienia odwołania skarżących z dnia [...] r. i w konsekwencji do przeprowadzenia ze skarżącymi rokowań w trybie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w zakresie ustalonym w protokóle końcowym z negocjacji. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Skarżone rozstrzygnięcie – wbrew stanowisku skarżących – nie narusza również przepisu art. 153 p.p.s.a. określającego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organu. Do takiego wniosku prowadzi analiza akt postępowania konkursowego, zaprezentowanych przez organ ocen poszczególnych ofert oraz motywów i przesłanek, które przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i w powiązaniu z obowiązującymi przepisami, zdecydowały o wyborze jednej najbardziej konkurencyjnej oferty. Stosownie do art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. W sprawie - umowę taką zawarto ze świadczeniodawcą, wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach, po przeprowadzeniu postępowania konkursowego, w którym dokonano oceny i porównania każdej z ofert nadesłanych przez trzy podmioty. Wybór jednego świadczeniodawcy, który uzyskał największą liczbę punktów (65) i zajął pierwsze miejsce w rankingu końcowym oceny ofert, nie budzi większych wątpliwości w sytuacji kiedy, oferta skarżących uzyskała dużo mniejszą liczbę punktów (58,83) z drugą pozycją w tymże rankingu. Wyboru konkurencyjnej oferty dokonano w postępowaniu odpowiadającym wymogom art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach. Fundusz zapewnił bowiem równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i przeprowadził postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem były udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Naruszenia tej ostatniej zasady związanej z udostępnianiem informacji – skarżący zresztą nie zarzucają. Zarzucają natomiast naruszenie zasady równego traktowania oferentów. Stanowiska skarżących nie można zaakceptować z następujących względów. W myśl art. 147 ustawy o świadczeniach, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Kryteria oceny ofert i warunki stawiane oferentom były jawne i nie uległy zmianie. Z treści skargi wynika, że kontrowersje powstają na tle porównania przez organ ofert w świetle dyspozycji art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Skarżący uważają, że ich interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarzutów i wniosków skargi nie sposób uznać za usprawiedliwione. Organ wyjaśnił szczegółowo – i tym samym zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Lu 917/14 – mechanizm prowadzący do wyboru tylko jednej oferty. Wymaga przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie w ogłoszeniu o konkursie nie było zastrzeżenia, że umowa o udzielanie świadczeń w zakresie rehabilitacji leczniczej zawarta zostanie wyłącznie z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Zatem zaistniała potencjalna możliwość wybrania kilku ofert w celu wykonania całości zadania (określonego jako rehabilitacja lecznicza w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna, na obszarze powiatu ryckiego). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że Komisja wybrała jedną ofertę gwarantująca nieprzerwaną systematyczną realizację świadczeń zdrowotnych, zapewniającą najwyższa jakość udzielanych świadczeń z uwzględnieniem pełnej wartości zamówienia. Ideą konkursu był wybór ofert najkorzystniejszych. Stąd też wybór jednej oferty nie mógł być oceniony jako przejaw naruszenia prawa. Ponadto organ logicznie wskazał (str. 32 uzasadnienia decyzji), że wartość umów nie może przekraczać kosztów przewidzianych na ten cel w planie finansowym – stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy o świadczeniach i zgodnie z jej art. 142 ust. 5 pkt 1 – komisja dokonuje wyboru ofert w odniesieniu do przedmiotu zamówienia i niedopuszczalnym jest przekroczenie wartości zamówienia. Kryterium legalności działań organu w tym zakresie nie może stanowić powoływanie się przez stroną na wyniki konkursu przeprowadzonego przez inny Oddział Wojewódzki Funduszu, skoro zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, samodzielnymi organami Funduszu są dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu. Oddziałem wojewódzkim Funduszu – w świetle § 6 ust. 1 Statutu NFZ – kieruje dyrektor tego oddziału. W tym miejscu wymaga zasygnalizowania, że szczegółowe zadania przypisane Inne określa właściwy Regulamin Organizacyjny z dnia [...] r. Kwestia wyboru jednej oferty została szeroko wyjaśniona przez organ. Stwierdził on między innymi, że pozycja uzyskana w rankingu końcowym decyduje o konkurencyjności oferty względem innych ofert i w tej sytuacji komisja konkursowa wybiera oferty w kolejności zgodnej z uzyskaną w pozycją w tym rankingu aż do wyczerpania wartości zamówienia. Oferent wybrany do zawarcia umowy złożył ofertę o wartości [...] zł określonej w ogłoszeniu konkursowym z dnia [...] r. Wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń uniemożliwiało tym samym wybór kolejnych ofert (str. 31 uzasadnienia decyzji). W tych okolicznościach nieusprawiedliwione są zarzuty skargi o naruszeniu przez organ zasad postępowania wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie należy ocenić zarzut o naruszeniu art. 134 ust. 1 ustawy oświadczeniach w aspekcie ustawowej zasady równego traktowania oferentów. Wyrażona w tym przepisie zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawiająca się w stosowaniu takich samych kryteriów oraz sposobu procedowania w stosunku do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu – została zachowana i argumentacja organu w tym zakresie świadczy o zastosowaniu się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Lublinie z dnia [...] r. oraz o prawidłowej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach. Organ jednoznacznie stwierdził, że zasady konkursu znane były skarżącym, czego dowodem jest ich oświadczenie, że zapoznali się z warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do tych warunków zastrzeżeń (str. 23 uzasadnienia decyzji). Organ wyjaśnił pojęcie ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w nawiązaniu do uzasadnienia projektu ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o świadczeniach. Stwierdził ponadto, że komisja konkursowa miała prawo dokonać kontroli nowych oferentów, w celu sprawdzenia stanu faktycznego z danymi zawartymi w ofercie. Powyższy pogląd znajduje normatywne uzasadnienie w dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez N. Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. Organ zaznaczył przy tym, że oceny ofert dokonano według jednolitych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców uczestniczących w postępowaniu (str. 34 uzasadnienia decyzji). Oznacza to, że organ nie stawiał żadnego z oferentów w uprzywilejowanej pozycji tylko z tego tytułu, że jeden z podmiotów realizuje wcześniej zawartą umowę. Przyznanie więc temu oferentowi 5. punktów za spełnienie kryterium ciągłości, nie naruszało zasady równego traktowania (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach) oraz przepisu art. 5 pkt 2a definiującego pojęcie ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Uzyskanie przez podmiot spełniający kryterium ciągłości w dniu złożenia oferty dodatkowej punktacji było jednym z wielu elementów oceny każdej z ofert , w tym oferty skarżących. Ich oferta, co zasadnie organ podnosi, nawet w przypadku przyznania 5. punktów, nie zmieniłaby pozycji w rankingu. Poza tym organ wyjaśnił, że dokonał ponownej oceny postępowania konkursowego, w którym komisja zagwarantowała świadczeniobiorcom prawo do pewności uzyskania świadczeń w zakresie lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna. Bezspornym jest,. że skarżący w dacie złożenia oferty nie udzielali regularnych świadczeń medycznych w tym zakresie. Świadczenia te były realizowane przez [...]. Ocena oferty w ramach kryterium ciągłości uwzględniała aspekt przedmiotowo – podmiotowy i nie była ograniczona do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z Funduszem. Powyższe prowadzi do wniosku, że przy ocenie ofert według kryterium ciągłości komisja brała pod uwagę ryzyko przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji (str. 5 – 18) szczegółowo wyjaśnia, jakie kryteria oceny i skalę punktów organ stosował przy analizie wszystkich ofert. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu o naruszeniu przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, określającego kryteria (ciągłość, kompleksowość, dostępność i inne), które muszą być brane pod uwagę przy porównaniu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wyjaśnił WSA w Lublinie we wspomnianym wyżej wyroku, przyznanie wybranemu w konkursie oferentowi dodatkowych punktów za przedstawienie certyfikatu ISO 14001:2004 (certyfikatu spełniającego wymagania zawarte w zarządzeniu Prezesa NFZ) nie było czynnością błędną. Ubocznie należy podnieść, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego. W związku z tym Sąd nie mógł w trybie art. 145 a § 1 p.p.s.a. zobowiązać organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] r. i uwzględnienia odwołania skarżących z dnia [...] r. w celu przeprowadzenia ze skarżącymi rokowań w trybie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku skutecznego odwołania, istnieje możliwość przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie i w takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.