III SA/Lu 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz Gminy G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w L. rozpoznał wniosek Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. i udzielił tejże Gminie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia budowy sieci sanitarnej w pasie drogi powiatowej nr [...]. Zarządca drogi zezwolił również na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z zarządzaniem lub potrzebami ruchu drogowego. Nałożył także stosowne opłaty za zajęcie pasa drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), poprzez błędne przyjęcie, że działki, na których prowadzone były roboty budowlane stanowią pas drogowy. Strona skarżąca wnosiła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania (ewentualnie o przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania). Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy w/w decyzję. Kolegium argumentowało między innymi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga - w myśl art. 40 ust. 1 w/w ustawy – zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium stwierdziło, iż za zajęcie pasa drogowego są pobierane prawem przewidziane opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina G. podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty o naruszeniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Gminy, grunty na których były prowadzone prace budowlane nie stanowią drogi powiatowej. Roboty budowlane przeprowadzono na gruntach prywatnych i omyłkowo przez nieuwagę wystąpiono z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W tych okolicznościach decyzja Kolegium zapadła z naruszeniem przepisów, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakładających na organ obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z następujących względów. Z akt sprawy wynika, czego nie zauważa Kolegium i w rezultacie nie rozważa zagadnienia, że Wójt Gminy G. wraz z wniesieniem odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w L. z dnia [...] września 2011 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, składa równocześnie oświadczenie o cofnięciu uprzednio złożonego wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. załatwionego w/w decyzją. Tę okoliczność Kolegium niesłusznie pomija w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. - wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Treść tego przepisu (i nie tylko jego) wskazuje, że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Oznacza to, że do organu odwoławczego należy ocena badanej decyzji organu pierwszej instancji nie tylko w aspekcie zarzutów i wniosków podnoszonych w odwołaniu, ale również – w myśl zasady legalizmu, określonej w art. 7 Konstytucji RP - na płaszczyźnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w konkretnej sprawie. Takiej oceny Kolegium nie przeprowadza, co świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Charakter rozpoznawanej sprawy wymaga od Kolegium zajęcia stanowiska przede wszystkim w kwestii cofnięcia wniosku przez Wójta Gminy G. na gruncie przepisów administracyjnego prawa materialnego i procesowego. Drugoplanowym jest bowiem problem skutku cofnięcia oświadczenia woli w świetle uregulowań Kodeksu cywilnego, w tym przepisu art. 61 § 1 i następnych, wobec publicznoprawnego charakteru pisma Wójta Gminy G. z dnia [...] września 2011 r. (k.4 akt adm.). Przedmiotowe pismo zawiera wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem budowy kanalizacji sanitarnej. W tym miejscu należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie udzielenia - na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Składa się go przed planowanym zajęciem pasa drogowego, co jednoznacznie wyjaśnia treść § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Powyższy przepis wprowadza regułę, że zezwolenie przybiera formę decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy niezbędnym jest - z uwagi na treść przepisów art. 61 § 1 oraz art. 105 § 1 i 2 k.p.a. (pierwszy z nich określa, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu; drugi reguluje instytucję umorzenia postępowania administracyjnego) - zajęcie przez Kolegium stanowiska, czy strona – w tym przypadku Gmina G. – ma prawo rozporządzać sprawą administracyjną i zgodnie z zasadą dyspozycyjności skutecznie cofnąć swój wniosek. Zaskarżona decyzja Kolegium nie zawiera zatem – wymaganej dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. – rzeczowej argumentacji, będącej obligatoryjnym elementem składającym się na uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia. Ubocznie należy podnieść, że w odwołaniu strona domaga się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Kolegium nie odnosi się jednak do tego wniosku. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skontrolowana decyzja Kolegium podlega uchyleniu. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia art. 200 w/w ustawy.