III SA/Lu 12/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. L. z dnia [...] października 2018 r. (nr [...]) o przyznaniu producentowi rolnemu K. G. pomocy finansowej, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 roku suszy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu [...] września 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. L. wpłynął wniosek producenta rolnego K. G. o udzielenie mu pomocy finansowej z uwagi na to, że w jego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 roku suszy na powierzchni upraw uzasadniających przyznanie pomocy. Producent rolny we wniosku ubiegał się o przyznanie pomocy do powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody, z rodzajami uprawy: pszenica jara do powierzchni 8,25 ha i jęczmień jary do powierzchni 3,99 ha. Łączna powierzchnia upraw zgłoszona we wniosku wyniosła 12,24 ha. Do wniosku załączono: . protokół z dnia [...] lipca 2018 r. Komisji powołanej przez Wojewodę L., dotyczący oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego – susza; . polisę ubezpieczenia upraw rolnych z dnia [...] maja 2018 r. zawartą pomiędzy ojcem rolnika E. G. (ubezpieczającym oraz ubezpieczonym) a ubezpieczycielem [...] S.A. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. L. decyzją z dnia [...] października 2018 r. orzekł o przyznaniu pomocy finansowej skarżącemu producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 roku suszy. Pomoc finansowa przyznana została w wysokości: [...] zł, stanowiącej równowartość [...] € (euro). W decyzji tej organ pierwszej instancji podniósł, że odstąpił od jej uzasadnienia, ponieważ decyzja w całości uwzględniła żądania strony. W odwołaniu od powyższej decyzji działający jako pełnomocnik producenta rolnego jego ojciec E. G. wskazał, że organ błędnie zinterpretował prawo i uznał, że gospodarstwo jego syna nie jest ubezpieczone od ryzyka w uprawach rolnych i na tej podstawie obniżył objętą wnioskiem pomoc finansową o 50%. Wyjaśnił, że gospodarstwo rolne jego syna K. G. jest ubezpieczone i przysługuje mu 100% należnej pomocy finansowej. Na potwierdzenie prawidłowości swojego stanowiska zwrócił uwagę, że w aktach organu znajduje się udzielone mu przez syna pełnomocnictwo oraz polisa OC, wystawiona na nazwisko pełnomocnika, który faktycznie zawierał umowę ubezpieczenia. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że skarżący K. G. spełnił przesłanki do otrzymania pomocy, o której mowa w § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W gospodarstwie rolnym wnioskodawcy w roku 2018 powstały szkody spowodowane przez suszę, a rolnik wystąpił do organu z wnioskiem o przyznanie z tego tytułu pomocy finansowej, załączając do wniosku wymagane dokumenty. Jak wynika z akt sprawy, sumaryczna powierzchnia upraw zgłoszona we wniosku o przyznanie pomocy wynosiła 12,24 ha, która była zgodna z protokołem z oszacowania zakresu i wysokości szkód. Jednakże mając na uwadze treść § 13 ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3, organ uznał, że należna pomoc podlegała odpowiedniemu zmniejszeniu. Tym samym według organu odwoławczego skarżący K. G. nie posiadał ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w swoim gospodarstwie rolnym od ryzyka suszy. W takiej sytuacji – zdaniem organu drugiej instancji – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. L. prawidłowo ustalił, że należna skarżącemu pomoc finansowa winna wynieść [...] zł, gdyż podlega pomniejszeniu o 50% (12,24 ha x 500 zł x 50% [w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego co do sposobu obliczenia wysokości pomocy błędnie określono powierzchnię nieruchomości skarżącego na 12,64 ha zamiast 12,24 ha, choć wysokość pomocy według powyższego wyliczenia oznaczono prawidłowo]). Organ odwoławczy podkreślił, że nie podważa udzielonego przez skarżącego K. G. pełnomocnictwa jego ojcu E. G., z którego wynika, że w dniu [...] stycznia 2014 r. ustanowił on swoim pełnomocnikiem ojca i upoważnił go do dokonywania wszelkich czynności prawnych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w jego imieniu. Jednakże z dołączonej do wniosku z dnia [...] września 2018 r. zawartej z [...] S.A. polisy ubezpieczenia upraw wynika, że osobą uprawnioną do ubezpieczenia jest ojciec skarżącego E. G., nie zaś skarżący. Warunkiem zaś wypłaty pomocy należnej pomocy finansowej w pełnej wysokości (100%) było ubezpieczenie od jednego z ryzyk, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk. Tego warunku – według organu odwoławczego – skarżący K. G. nie spełnił. Ubocznie organ odwoławczy wskazał, że polisa ubezpieczenia "[...] uprawy" została złożona przez E. G. wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w roku 2018 suszy lub powodzi dotyczącego gospodarstwa rolnego E. G., nie zaś K. G.. W konsekwencji Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił ustalenia Kierownika Biura Powiatowego w J. L. dotyczące zaistnienia przesłanek pomniejszenia o 50% płatności przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2018 roku, a tym samym nie stwierdził zmian stanu faktycznego lub prawnego, które dałyby podstawę do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący K. G., działając przez swojego pełnomocnika E. G., zakwestionował legalność decyzji Inne z dnia [...] grudnia 2018 r. Wyjaśnił, że działający w jego imieniu ojciec ubezpieczył jego grunty orne obejmujące działki nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]) od utraty plonów w wyniku szkody, zaś firma ubezpieczeniowa przyjęła grunty na nazwisko ubezpieczającego, wyrażając tym samym zgodę na ewentualną wypłatę odszkodowania. Dlatego według skarżącego przysługuje mu 100% należnej pomocy finansowej, zaś intencją ustawodawcy przy takiego rodzaju ubezpieczeniach było ubezpieczenie gruntów, a nie ubezpieczenie osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzją Inne, którą utrzymał on w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. L. o przyznaniu pomocy finansowej skarżącemu producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 roku suszy. Według organu odwoławczego skarżący jako producent rolny nie posiadał ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, m.in. od ryzyka szkód spowodowanych suszą. Uznał tym samym, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. L. prawidłowo przyjął, iż należna pomoc finansowa podlega w związku z tym zmniejszeniu o 50%. Natomiast w ocenie skarżącego, dokonał on ubezpieczenia własnych upraw w swoim gospodarstwie rolnym na podstawie umowy zawartej przez ojca jako jego pełnomocnika. Nie było w okolicznościach tej sprawy sporne to, że z powodu szkody w uprawach spowodowanych suszą skarżącego przysługiwała – co do zasady – pomoc finansowa, a kwestię sporną stanowiła wysokość tej pomocy, w szczególności zastosowanie w stosunku do skarżącego pomniejszenia kwoty pomocy o 50% dla rolników nieposiadających polisy ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem łąk i pastwisk, w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej. Wymaga przede wszystkim stwierdzenia, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy prawa wspólnotowego oraz przepisy prawa krajowego. Według przepisu art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z dnia 1 lipca 2014 r. – dalej jako rozporządzenie nr 702/2014), pomoc przyznaną na mocy niniejszego artykułu zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń. W zakresie regulacji krajowej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2015 r. poz. 187, z późn. zm.). Rozporządzenie to reguluje tryb składania wniosków o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej wystąpiły m.in. szkody spowodowane przez suszę. Zgodnie z § 13r ust. 1 tego rozporządzenia, w 2018 i 2019 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego, złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej (§ 13r ust. 4 rozporządzenia). Zgodnie z § 13r ust. 6 rozporządzenia, do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się: 1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi; 2) informacje dotyczące producenta rolnego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej – w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014; 3) oświadczenie albo zaświadczenia dotyczące pomocy de minimis oraz informacje niezbędne do udzielenia tej pomocy, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej – w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013. Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni uprawy, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, oraz stawki pomocy, której wysokość będzie uzależniona od rodzaju uprawy (§ 13r ust. 7 rozporządzenia). Stosowanie do § 13r ust. 12 rozporządzenia, pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Powyższe uregulowania oznaczają, że prawo wspólnotowe odwołuje się do kryterium ubezpieczenia 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu, zaś ustawodawca krajowy odwołał się do kryterium powierzchni upraw. Ta rozbieżność podstaw pomocy w sprawie niniejszej nie miała większego znaczenia z powodu rodzaju uchybień, jakich dopuściły się organy obu instancji w zakresie oceny materiału dowodowego sprawy. Przede wszystkim wnioski organów, że skarżący w ogóle nie dokonał ubezpieczenia swojego gospodarstwa rolnego nie zostały oparte na materiale dowodowym sprawy, przez co są błędne. Decydującą okolicznością w tej kwestii jest to, że ubezpieczeniem "[...] uprawy" (polisa w aktach sprawy) objęte zostały uprawy rolne znajdujące się także i w gospodarstwie rolnym skarżącego. Jest wprawdzie faktem, że skarżący nie zawierał osobiście z ubezpieczycielem ([...] S.A.) umowy ubezpieczenia. Jednakże taką umowę zawarł jego ojciec, który legitymował się nadto udzielonym mu przez skarżącego pełnomocnictwem uprawniającym go również do zawierania takich umów w imieniu strony. W zawartej umowie ubezpieczenia jako jej przedmiot wskazano zaś ubezpieczenie upraw nie tylko zawierającego umowę pełnomocnika skarżącego w jego odrębnym gospodarstwie rolnym, ale również upraw skarżącego w jego gospodarstwie od gradu i ognia. Tym samym przepis § 13r ust. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. należy odnosić przede wszystkim do przedmiotu polisy ubezpieczenia. Z akt sprawy administracyjnej jednoznacznie wynika, że przedmiotem ubezpieczenia była utrata plonów w wyniku powstania szkody, w następstwie gradu lub ognia. Z treści umowy rzeczywiście wynika, że ubezpieczającym był ojciec skarżącego E. G.. Istotnym jest jednak, że polisa dotyczyła upraw: jęczmienia jarego na działkach: nr [...] ([...]) o powierzchni 6,74 ha, na działkach nr [...] ([...]) o powierzchni upraw 4,48 ha, oraz pszenicy jarej na działkach: nr [...], ([...]) o powierzchni upraw 9,18 ha i działkach nr 8, 9, [...] ([...]) o powierzchni 3,29 ha, a także na działce nr [...] ([...]) o powierzchni 0,66 ha. Oznacza to, że całe gospodarstwo rolne skarżącego, na które składają się działki nr [...] również objęte zostało polisą ubezpieczenia (wyjaśnienia pełnomocnika skarżącego – protokół rozprawy – k. [...] akt sądowych). W ocenie Sądu błędnym jest twierdzenie organu odwoławczego, że uprawnioną osobą do uzyskania odszkodowania na podstawie polisy nr [...] jest jedynie ojciec skarżącego E. G. jako ujawniony w polisie ubezpieczony. Tymczasem umowa ubezpieczenia jako umowa cywilnoprawna nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i jej wykładnia odbywa się na zasadach wykładni oświadczeń woli (art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego). Oznacza to, że niewykazanie w zawartej umowie jako ubezpieczonego również skarżącego K. G. wcale nie stanowi o tym, że ubezpieczonym nie był. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy i sposób zawarcia umowy, legitymowanie się przez ubezpieczającego ojca strony pełnomocnictwem do tego rodzaju czynności oraz dokonanie ubezpieczenia również nieruchomości stanowiących gospodarstwo skarżącego należało przyjąć, że skarżący także jest ubezpieczonym na podstawie zawartej umowy ubezpieczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także, aby organ w ogóle analizował ogólne warunki ubezpieczenia, które miały zastosowanie do zawartej umowy ubezpieczenia. Tymczasem już z postanowień dodatkowych zawartych w polisie (pkt [...] umowy polisy, str. [...] umowy – k. [...] akt adm.) wynika, że umowa ubezpieczenia mogła zostać zawarta na cudzy rachunek. Okoliczności tych organy w ogóle nie badały, kiedy winny one zostać wyjaśnione i w tym celu może okazać się konieczne zasięgnięcie dodatkowych informacji od ubezpieczyciela. Podsumowując, w świetle treści zarówno wniosku o udzielenie pomocy finansowej z powodu suszy lub powodzi, udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa jego ojcu, jak i treści samej polisy – organ odwoławczy obowiązany był dokonać analizy treści i przedmiotu polisy, a w konsekwencji ustalenia podmiotów ubezpieczonych na jej podstawie, czego zaniechał. Obowiązkiem organu było rozważenie, przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz dbałości, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa – wszystkich możliwych środków dopuszczonych przepisami prawa służących należytemu załatwieniu sprawy. Mając powyższe rozważania na uwadze, należy stwierdzić, że organy obu instancji błędnie oceniły dowód z polisy ubezpieczenia, a twierdzenia organu odwoławczego w tym zakresie nie były poparte żadnymi innymi ustaleniami. Organ jedynie w sposób arbitralny wskazał, że gospodarstwo rolne skarżącego nie zostało ubezpieczone pomimo tego, że w oparciu o zebrane dowody należało wyciągnąć wnioski przeciwne. Organy naruszyły przez to przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ II instancji dodatkowo naruszył art. 107 § 3 k.p.a., zupełnie nie ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji doszło także do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, skoro uniknięcie tego naruszenia możliwe jest tylko w sytuacji dokonania niewadliwych ustaleń faktycznych. Dodatkowo trzeba też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy całkowicie pominął milczeniem stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w piśmie z dnia [...] października 2018 r., w którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. L. stwierdził, że w pierwszej instancji błędnie odstąpiono od uzasadnienia wydanej decyzji, gdy decyzja ta nie uwzględniła w całości żądania strony, przez co nie było do tego podstaw. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności organ ustali prawidłowo, czy w okolicznościach tej sprawy także skarżący był podmiotem ubezpieczonym na podstawie umowy ubezpieczenia nr [...] i czy w ogóle zastosowanie mają wobec niego przepisy prawa pozwalające na zmniejszenie należnych środków pomocowych z powodu szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I w sentencji wyroku, uchylając decyzje organów obu instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest przepisem art. 200 p.p.s.a. i obejmuje uiszczony przez stronę wpis od skargi.