III SA/Lu 1200/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. N. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania S. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 5 maja 2016 r. skarżąca wystąpiła do Starosty [...] o zwrot prawa jazdy kat. B, wydanego przez organy ukraińskie, zatrzymanego przez policję w dniu 12 marca 2015 r. w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta odmówił zwrotu prawa jazdy. W uzasadnieniu Starosta podniósł, że decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]) zatrzymał skarżącej prawo jazdy kat. B, wydane przez organy ukraińskie z powodu upływu terminu ważności prawa jazdy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżąca, będąc zameldowaną na pobyt stały w Polsce miała obowiązek dokonania wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. Obowiązku tego skarżąca nie dopełniła, co skutkowało wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Polski dokument prawa jazdy, wobec wydania wobec skarżącej decyzji o cofnięciu uprawnień z powodu niezgłoszenia się na egzamin państwowy, został umieszczony w depozycie. W świetle obowiązujących przepisów kierowca może posiadać tylko jedno ważne prawo jazdy. Skarżąca zwróciła się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą. Po zakończeniu procedury wymiany prawa jazdy ważnym dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami jest polski dokument prawa jazdy, znajdujący się w depozycie urzędu. Ukraińskie prawo jazdy skarżącej zostało przesłane do Konsulatu Generalnego Ukrainy z powodu jego wymiany na polski odpowiednik prawa jazdy. Warunkiem zwrotu prawa jazdy i przywrócenia skarżącej uprawnień kat. B jest zaliczenie z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła brak odniesienia się do treści złożonego przez nią wniosku, błędną ocenę stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów dotyczących kierujących pojazdami i posługiwania się zagranicznymi prawami jazdy. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała podstawy zatrzymania jej prawa jazdy przez polskie organy. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że wobec przesłania prawa jazdy do konsulatu w związku z wymiana ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy, niemożliwe jest wydanie skarżącej ukraińskiego prawa jazdy. W ocenie Kolegium podnoszone w odwołaniu kwestie związane z wymiana ukraińskiego prawa jazdy, cofnięciem uprawnień i zatrzymaniem ukraińskiego prawa jazdy były przedmiotem oceny w odrębnych postępowaniach administracyjnych, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami. Wzruszenie tych decyzji może nastąpić tylko w nadzwyczajnych trybach postępowania, pod warunkiem wystąpienia przesłanek do wyeliminowania tych decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. podniosła zarzuty: - błędnej oceny stanu faktycznego, polegającej na uznaniu, że niemożliwe jest wydanie ukraińskiego prawa jazdy skarżącej ze względu na brak dokumentu w starostwie, podczas gdy w dacie złożenia wniosku o zwrot (5 maja) aż do 30 maja 2016 r. prawo jazdy znajdowało się w starostwie; - niewyjaśnienia sprzeczności w decyzji Starosty, dotyczących powodów zatrzymania prawa jazdy, poprzez wskazywanie z jednej strony upływu terminu ważności, z drugiej przekroczenia limitu punktów karnych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ma wyłącznie obywatelstwo ukraińskie, a zatem zatrzymując prawo jazdy Starosta przekroczył swoje uprawnienia, ponieważ nie może zatrzymać prawa jazdy wydanego przez organy obcego państwa. Kolegium nie odniosło się w ogóle do argumentów podniesionych przez skarżącą, w tym do kwestii przekazania prawa jazdy do konsulatu już po złożeniu wniosku o jego zwrot. Kolegium powieliło błędy organu I instancji, nie dostrzegając braku podstaw prawnych do odmowy zwrotu prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami prawnymi, skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Nie wszystkie argumenty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), a zatem musi dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze. Istota sporu prawnego w badanej sprawie jest kwestia podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej o zwrot prawa jazdy wydanego przez organy ukraińskie. Kwestia uprawnień skarżącej do kierowania pojazdami była przedmiotem różnych rozstrzygnięć organów administracji. Należy zatem już na wstępie zaznaczyć, że sąd administracyjny, choć nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak orzekać może tylko w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa sądowoadministracyjna to sprawa kontroli legalności danego, zaskarżonego do sądu aktu. Przedmiot rozstrzygnięcia organu wyznacza zatem przedmiot kontroli sądu, a w konsekwencji i zakres sprawy zawisłej przed sądem. Przedmiotem skargi do sądu jest decyzja o odmowie zwrotu skarżącej ukraińskiego prawa jazdy. Sąd nie może zatem dokonywać kontroli legalności innych decyzji wydanych w odniesieniu do skarżącej (skierowania na badania psychologiczne i na egzamin sprawdzający, zatrzymania prawa jazdy, cofnięcia uprawnień). Każda z tych decyzji mogła być przedmiotem odrębnego zaskarżenia przez skarżącą i przedmiotem odrębnych postępowań sądowych. Z uwagi na zakres granic niniejszej sprawy, sąd do kwestii tych nie może już wracać. Nie mogą być zatem brane pod uwagę zarzuty skarżącej dotyczące podstaw zatrzymania ukraińskiego prawa jazdy. Na marginesie jedynie trzeba zauważyć, że w przepisach dotyczących zatrzymania prawa jazdy brak jest takich sformułowań, które wskazywałyby, że stosuje się je wyłącznie do praw jazdy wydanych przez polskie organu. Nie ma zatem przeszkód, aby na podstawie tych przepisów orzec o zatrzymaniu prawa jazdy cudzoziemcowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1769/10). Taką możliwość dopuszczają również przepisy prawa międzynarodowego. Art. 42 Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym, sporządzonej dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40), pozwala na cofnięcie uprawnień i zatrzymanie krajowego prawa jazdy przez organ państwa innego niż wydające dokument, jeżeli na terytorium tego państwa kierujący popełnił wykroczenie pociągające za sobą cofnięcie prawa jazdy. W ocenie Sądu zasadne są natomiast argumenty skarżącej odnoszące się do podstaw odmowy zwrotu prawa jazdy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy zwrotu skarżącej ukraińskiego prawa jazdy był fakt, że dokument ten przekazano do Konsulatu Generalnego Ukrainy w [...] w związku z wymianą na polskie prawo jazdy. Argumentacja organu budzi uzasadnione zastrzeżenia w okolicznościach badanej sprawy. Po pierwsze, skarżąca złożyła wniosek o wymianę ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy w lipcu 2015 r. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy blankietu prawa jazdy (k. [...] i [...]) wynika, że dokument ten wydano 1 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu prawa jazdy Starosta powołuje się na § 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231, ze zm.). W myśl tego przepisu, zagraniczne prawo jazdy, na podstawie którego wydano polskie prawo jazdy, jest niezwłocznie przesyłane przez organ wydający polskie prawo jazdy do właściwego organu państwa, które je wydało, z informacją o przyczynie wydania polskiego prawa jazdy. Prawo jazdy wydane przez państwo niebędące państwem członkowskim Unii Europejskiej jest przesyłane za pośrednictwem przedstawicielstwa dyplomatycznego tego państwa w Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis jasno stanowi, że przekazanie zagranicznego prawa jazdy powinno nastąpić niezwłocznie. Blankiet polskiego prawa jazdy był przygotowany już we wrześniu 2015 r. (abstrahując od kwestii możliwości jego wydania skarżącej, w związku z ostateczną decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami). Skoro organ I instancji przekazał ukraińskie prawo jazdy do konsulatu dopiero w maju 2016 r., w sytuacji, w której skarżąca złożyła już wniosek o zwrot ukraińskiego prawa jazdy, działanie takie nie może zasługiwać na akceptację sądu, z uwagi na ogólne zasady postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Ewidentnie sprzeczne z tym nakazem prawnym jest takie działanie organu, który zwleka z wykonaniem ciążących na nim obowiązków przekazania dokumentu zagranicznego prawa jazdy, po czym realizuje ten obowiązek w taki sposób, aby powołać się na tą okoliczność w celu odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Zaakceptowanie tego działania przez organ odwoławczy obciąża naruszeniem przepisów postępowania również decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po drugie, niezbędnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wymogów tych nie spełnia zaskarżona do sądu decyzja Kolegium. Jedyna podstawą prawną tej decyzji jest przepis procesowy – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w warunkach badanej sprawy jest absolutnie niewystarczające, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało zastosowania również przepisów prawa materialnego. Co więcej, decyzja Kolegium nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia prawnego. Kolegium powołuje się wyłącznie na fakt przekazania ukraińskiego prawa jazdy skarżącej do konsulatu, jednak nie powołuje żadnych przepisów prawa stanowiących podstawę odmowy uwzględnienia wniosku o zwrot zagranicznego prawa jazdy. Brak uzasadnienia prawnego decyzji narusza nie tylko art. 107 k.p.a., ale również jedną z podstawowych zasad – zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Należy w tym miejscu zauważyć, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji, sąd nie może zatem zastępować organu, który nie dopełnił obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu prawnego sprawy i ustalenia właściwych podstaw prawnych rozstrzygnięcia. W świetle powyższego zaskarżona decyzja Kolegium jest dotknięta tak poważnymi naruszeniami przepisów postępowania, że musi zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz braki w zakresie elementarnych składników decyzji musza być uznane za naruszenie przepisów postepowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje "powrót" sprawy do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego rolą będzie ponowne przeanalizowanie stanu sprawy, ustalenie właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w przedmiocie wniosku o zwrot zagranicznego prawa jazdy) oraz pełne i wszechstronne jej wyjaśnienie w uzasadnieniu nowej decyzji wydanej w sprawie. Organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym również wynikające z wydanych wcześniej w stosunku do skarżącej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie uiszczony przez skarżącą wpis w kwocie 200 zł.