III SA/Lu 1203/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi J.A. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł , w tym [...] zł podatku VAT. Z akt sprawy wynikało, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w całości uchylił - w trybie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Ś.. Organ odwoławczy argumentował w uzasadnieniu, że wydaną w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzją rozpoznano wniosek Z. T. z dnia [...] maja 2015 r. o przyznanie płatności na rok 2015 (jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenienie). Odwołanie strony zasługiwało na uwzględnienie ponieważ skontrolowana decyzja nie odpowiadała wymogom przepisu art. 107 k.p.a. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wewnętrznie sprzecznym. Rozstrzygnięcie dotyczy odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożenia sankcji w wysokości [...] zł oraz odmowy przyznania płatności za zazielenienie na rok 2015. Natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia odnosi się jedynie do jednolitej płatności obszarowej. Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji musi być wewnętrznie spójne. Poza tym rozstrzygnięcie powinno być – zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. - należycie uzasadnione. Organ I instancji powinien zatem ponownie rozpoznać sprawę i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie, stojąc na straży praworządności, dokonać prawidłowym ustaleń, po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz wydać rozstrzygnięcie, które będzie w sposób przekonujący uzasadniony zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. W tych warunkach należało uchylić w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku tego postępowania organ będzie miał obowiązek uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Z. T. wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest w tym zakresie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, skarga została uwzględniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesionych przez skarżącego. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości skontrolowaną przez siebie decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Należy podkreślić, że zgodnie z powyższym unormowaniem (art. 138 § 2 k.p.a.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zdaniu drugim wspomniany przepis określa, że przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziana możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach, niż zostały w nim wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 66/15). Zasada dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, w trakcie którego organ ten, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaistniały pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II OSK 16/15). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. została przez organ niewłaściwe zastosowana. W zaskarżonej decyzji, Dyrektor ARiMR uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, nie wykazał, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Dostrzeżona sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji organu I instancji mogła być usunięta przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie skontrolowanej decyzji i wydanie merytorycznego orzeczenia. Unormowanie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowi, że "przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W piśmiennictwie przyjmuje się zasadnie, że tego rodzaju zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Wskazując jednak na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien również uwzględniać zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a tym samym nie powinien zwalniać się od obowiązków, które może sam zrealizować. O braku podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej świadczy już charakter wskazań dla organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie wskazał żadnych okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, a to oznacza, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją, niedopuszczalnym było podejmowanie decyzji kasacyjnej. Nie zaistniały zatem przesłanki do wydania na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty powinno być załatwione jedną decyzją (co wynika z art. 104 § 1 i 2 k.p.a.) w granicach wyznaczonych żądaniem określonym przez stronę. W okolicznościach przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcie Dyrektora ARiMR zostało więc podjęte z naruszeniem prawa procesowego (art. 138 § 2 k.p.a.). Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić równocześnie należy, iż niezasadne i nieuzasadnione zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie doprowadziło również bezpośrednio do naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpozna niniejszą sprawę ponownie, uwzględniając powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję kasacyjną wydaną przez organ odwoławczy. O wynagrodzeniu należnym pełnomocnikowi skarżącego orzeczono stosownie do treści art. 250 § 1 p.p.s.a.