III SA/Lu 121/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dopłaty do wypoczynku za 2008 r. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 107 ze zm.) oraz art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43 z 2007, poz. 277 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 236 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania K. Z. z dnia 17 lutego 2009 r. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie wypłaty dopłaty do wypoczynku za 2008 r., L. Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący - zwolniony ze służby z dniem 9 czerwca 2008 r. - w dniu 9 stycznia 2009 r. złożył do Komendanta Miejskiego Policji w C. kolejny, drugi wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku za 2008 r. wraz z pismem, w którym powołuje się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. z 16 grudnia 2008 r., Nr 221, poz. 447), obowiązujące od dnia 31 grudnia 2008 r. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku Komendant Miejski Policji w C. pismem z dnia 5 lutego 2009 r., uznanym przez organ odwoławczy za decyzję, odmówił skarżącemu dopłaty do wypoczynku ze względu na brak podstaw prawnych do zmiany stanowiska zajętego w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie przyznania tego świadczenia, wskazując też, że cytowane wyżej rozporządzenie nie zawiera rozwiązań prawnych z mocą wsteczną, a wprowadzone zmiany przepisów obowiązują od dnia 31 grudnia 2008 r. i maja zastosowanie do uprawnień policjantów. Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że pierwszy wniosek o dopłatę do wypoczynku za 2008 r. skarżący złożył w dniu 11 czerwca 2008 r., tj. po zwolnieniu ze służby w Policji. Wniosek został załatwiony negatywnie przez Komendanta Miejskiego Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, L. Komendant Wojewódzki Policji decyzję tę utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Skarżący odwołał się od tego rozstrzygnięcia do sądu, ale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 302/08 oddalił skargę. Podkreślić należy, że pisemne stanowiska zajmowane przez organy administracji w tych sprawach zostały uznane za decyzje w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. W dacie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., objętej niniejszym postępowaniem, trwało postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem wyrok nie jest prawomocny. Organ odwoławczy uznał zatem, że wniosek o dopłatę do wypoczynku za 2008 r. złożony w dniu 9 stycznia 2009 r. jest kolejnym wnioskiem w tej samej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że nowelizacja przepisów rozporządzenia, która weszła w życie w dniu 31 grudnia 2009 r., nie rozciąga się wstecz, a zatem nie można zawartych w niej zmian stosować do oceny wcześniejszego stanu faktycznego. Tym samym do oceny skutków zwolnienia ze służby policjanta z dniem 9 czerwca 2008 r. należało stosować przepisy prawne, które miały moc obowiązującą w tym czasie. Na powyższą decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając im błędną interpretację zastosowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 126 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 wyżej powołanej ustawy). Ponadto zaznaczyć należy, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając sprawę w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną niej podstawą prawną. Decyzje organów obu instancji są nieważne, choć z innych przyczyn, niż podnoszone przez skarżącego. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że bezsporne jest, że pierwszy wniosek skarżącego o dopłatę do wypoczynku za 2008 r. został załatwiony negatywnie przez Komendanta Miejskiego Policji ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Przedmiotowe postępowanie dotyczy zaś kolejnego wniosku w tej samej sprawie, którego złożenie skarżący argumentuje zmianą stanu prawnego, mającego wpływ na ocenę jego uprawnień. Organ I instancji, uznając, że nie doszło do takiej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, który tworzy nową sprawę, nie mógł wydać żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie. Po zbadaniu wniosku – skoro doszedł do wniosku, że ma do czynienia ze sprawą, która została już raz rozstrzygnięta - zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Tymczasem organ nie umorzył bezprzedmiotowego postępowania, lecz zakończył je wydaniem pisma, w którym – mimo że deklaruje, iż nie jest to decyzja - kolejny raz odmawia wypłaty świadczenia. Należy zatem uznać, że wydał kolejny raz decyzję merytoryczną. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie (np. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91, w którym przyjęto, że: "1. Roszczenia ze stosunku pracy pracownika mianowanego są załatwiane przez właściwe organy administracyjne w drodze decyzji administracyjnych. Za decyzję taką uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające o sprawie i podpis upoważnionego pracownika), zob. szerzej M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. kom. do art. 107. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z tego powodu decyzję organu I instancji należy uznać za nieważną. Organ I instancji zauważył problem niedopuszczalności ponownego orzekania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, jednak zastosował błędną procedurę. Na marginesie należy wskazać, że załatwianie sprawy wszczętej nie zawierającym braków formalnych wnioskiem strony, w drodze korespondencji nie mającej cech decyzji, jak to zamierzał uczynić organ I instancji, nie kończy sprawy, lecz pozostawia wniosek nie rozpoznany, a zatem naraża jedynie organ właściwy do załatwienia wniosku na zarzut bezczynności i odpowiedzialność z tego tytułu. Oceniając zaś decyzję organu odwoławczego należy wskazać, że organ ten rażąco naruszył prawo, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, nieważną z przyczyn wyżej wyłożonych. Organ ten nie miał wątpliwości, że kontroluje decyzję merytoryczną – odmowną, wydaną w sprawie zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem. Rażące naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzja staje się ostateczna w momencie, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. To, że w stosunku do decyzji toczy się postępowanie administracyjne, nie powoduje, że decyzja ta traci swój przymiot ostateczności, nie staje się natomiast jeszcze prawomocna. Sąd administracyjny dokonał również kontroli decyzji organu I instancji, a więc innej niż zaskarżona, w oparciu o treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa), zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wobec tego, że sąd stwierdził nieważność obu rozstrzygnięć wydanych w sprawie, jakakolwiek ich kontrola merytoryczna, również w zakresie argumentacji podniesionej w skardze, nie jest możliwa. Oznacza to, że Sąd nie badał zarzutów podniesionych przez skarżącego, dotyczących trafności decyzji organu odwoławczego a zawarte w wyroku rozstrzygnięcie w związku z tym ma charakter czysto procesowy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 ppsa zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. a także art. 135 ppsa - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.