III SA/Lu 125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Monika Kutarska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. stwierdza, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, wydaną dla samochodu marki F. E. nr rejestracyjny [...]; III. zasądza od Prezydenta Miasta L. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 lutego 2011 r. pełnomocnik K. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, wydaną dla samochodu Ford Escort nr rej. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący zakupił przedmiotowy pojazd pierwszy raz zarejestrowany za granicą i zarejestrował go w Polsce na podstawie decyzji z [...] lipca 2004 r. Z tytułu rejestracji wpłacił na konto Urzędu Miasta L. kwotę 662, 00 zł, w tym kwotę 500, 00 zł za wydanie karty pojazdu. W ocenie skarżącego pobrana kwota była w niewłaściwej wysokości. Należność za wydanie karty pojazdu powinna była wynosić 75,00 zł, a zatem skarżącemu przysługuje prawo domagania się stwierdzenia naruszenia prawa w postaci pobrania zawyżonej opłaty. Uprawnienie to znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04) i w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Skarżący wskazał, że w dniu 14 stycznia 2011 r. wezwał organ do zwrotu na jego rzecz nadpłaty w kwocie 425,00 zł. Organ pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. odmówił, stwierdzając, że czynność była zgodna z prawem. Pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, ten jednak pismem z dnia 3 lutego 2011 r. odmówił uwzględnienia żądania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ przyznał, że przytoczonym w skardze wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z ustawą i Konstytucją przepis stanowiący podstawę pobierania opłat za kartę pojazdu w wysokości 500, 00 zł, tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Organ zwrócił jednak uwagę, że TK jednocześnie w punkcie II sentencji wyroku określił datę utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu na dzień 1 maja 2006 r. Powołując się szeroko na poglądy wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego co do skutków odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przez TK przepisu, organ podniósł następujące argumenty: Po pierwsze z treści wyroku TK wynika, że przyczyną odroczenia w czasie terminu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia było uwzględnienie skutków finansowych wyroku dla powiatów, które byłyby obarczone koniecznością ewentualnych zwrotów opłat. Po drugie odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu przez TK wyraża jednocześnie jego stanowisko o prospektywnym działaniu takiego orzeczenia. Po trzecie skoro art. 190 Konstytucji uprawnia TK do określenia terminu, kiedy nastąpi pozbawienie mocy obowiązującej określonego aktu normatywnego, to inne organy państwa, w tym także sądy, nie mogą traktować tego aktu jako pozbawionego skutków prawnych i muszą go stosować. Innymi słowy, odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej oznacza, że zachowuje ona moc przez okres wskazany w orzeczeniu TK i powinna być stosowana. Jej pominięcie w tym okresie oznaczałoby w istocie przekreślenie sensu odroczenia, a więc i art. 190 ust. 3 Konstytucji. W konkluzji organ stwierdził, że w dacie pobrania opłaty organ rejestrujący wiązał przepis § 1 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, aż do czasu utraty jego mocy obowiązującej określonej orzeczeniem TK na dzień 1 maja 2006 r. Stwierdzenie niekonstytucyjności z odroczeniem terminu utraty mocy prawnej przepisu powoduje, że do czasu gdy to nastąpi działania organów, dla których stanowił on podstawę nie są bezprawne. W stanie niniejszej sprawy pobranie opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500,00 zł znajdowało oparcie w § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, które w świetle art. 87 Konstytucji stanowiło źródło prawa i w przeciwieństwie do sądów, wiąże organ administracji publicznej. Ponadto organ zwrócił się o wystąpienie przez sąd do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści: "Czy wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich zasady bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego i pierwszeństwa tego prawa przed prawem krajowym należy rozumieć w ten sposób, że ustanawiają obowiązek zwrotu przez powiat opłat za kartę pojazdu pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, jeśli podmiot pobierający opłatę nie miał wpływy na jej ustanowienie i stanowi osobę prawną odrębną od państwa członkowskiego, które tę opłatę ustanowiło?" Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż odmowa zwrotu żądanej przez skarżącego części opłaty za wydanie karty pojazdu, dokonana zaskarżoną czynnością, była niezgodna z prawem. Należy przypomnieć, że podstawą prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytotwanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał wspomniane wyżej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przewidywało ono w § 1 ust. 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które w § 1 określa, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pobiera się opłatę w wysokości 75 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty TK w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa o ruchu drogowym polega na tym, że poprzez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ona poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Tymczasem rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. TK uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest zatem niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Skoro więc przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją jak i ustawą, to mimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny od początku jego obowiązywania. W świetle ugruntowanego stanowiska judykatury sąd na podstawie art. 178 Konstytucji, może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu podustawowego może odmówić jego stosowania (por. uchwały NSA z dnia 22.05.2000 r., sygn. OPS 3/00, publ. ONSA 2000/4/136; z dnia 15.12.2000 r., sygn. OPK 20-22/00, publ. ONSA 2001/3/104; wyrok NSA z dnia 16.01.2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, niepublikowany). Dlatego też konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu jest ustalenie, że czynność polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł. wydana została bez podstawy prawnej. Należy także podnieść, że przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu zostały uznane za niezgodne z prawem unijnym. Przywołać w tym miejscu należy wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanego w trybie prejudycjalnym w sprawie C 134/07 Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia. Argumenty powyższe przemawiały jednoznacznie za stwierdzeniem, iż skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla jego samochodu osobowego marki Ford Escort, o numerze rejestracyjnym [...], w kwocie 425 zł. Organ niezasadnie odmówił skarżącemu zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zgodnie z art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Ponadto w sprawach tych sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawione wyżej argumenty wskazują jednoznacznie na istnienie po stronie skarżącego uprawnienia do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji zachodzi nie tylko potrzeba stwierdzenia bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta L. polegającej na odmowie zwrotu tej nadpłaty, ale jednocześnie są podstawy do uznawania bezpośrednio w wyroku sądu uprawnienia skarżącego, wynikającego wprost z przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku organu o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Sąd stwierdza, że nie ma do tego podstaw. Po pierwsze należy stwierdzić, że wadliwość przepisów, które stanowiły podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości została potwierdzona nie tylko wspomnianym wyżej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07, ale także – już wcześniej wyrokiem polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność opłaty z prawem wspólnotowym jest istotnym argumentem w sprawie, ale nawet w braku orzeczenia TS istniałaby sprzeczność przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty z krajowym, wewnętrznym porządkiem prawnym, na czele z Konstytucją. Po drugie – nie ma podstaw do zadania pytania prejudycjalnego o żądanej przez organ treści, gdyż tak sformułowane wykraczałoby poza zakres kognicji TS. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Kwestia zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest regulowana prawem unijnym, którego wykładnią mógłby się zająć TS w trybie prejudycjalnym. W orzeczeniu w sprawie C-134/07 TS orzekł o niezgodności przepisów stanowiących podstawę pobierania opłaty w zawyżonej wysokości z prawem unijnym. Kwestia likwidacji skutków powstałych w wyniku naruszenia prawa unijnego należy do wewnętrznych regulacji państw członkowskich, przy założeniu, że środki te powinny mieć charakter efektywny i niedyskryminujący (por. wyrok TS z 9 listopada 1983 r., sygn. 199/82, LEX nr 131685). Ponadto, jak wspomniano, bezpodstawność pobierania opłaty wynikała także z niezgodności rozporządzenia z polskim prawem wewnętrznym – na czele z Konstytucją. Po trzecie wnioskowane przez organ pytanie dotyczy w istocie rozkładu ciężaru zwrotu nienależnie pobieranych opłat pomiędzy organami państwa. Należy zwrócić uwagę, że w prawie międzynarodowym, w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie tego prawa, państwo pojmowane jest jednolicie, jako całość, niezależnie od tego, jaki konkretnie organ dopuścił się naruszenia. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego i odpowiedzialności państwa jego wewnętrzny ustrój nie ma znaczenia. Ponadto nie ma znaczenia argument odrębności podmiotowej powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego od państwa, gdyż taka odrębność obejmuje sferę prawa prywatnego, a nie publicznego. Zgodnie z zasadą jednolitości państwa wyrażoną w Konstytucji (art. 3), samodzielność samorządu gwarantowana konstytucyjnie nie oznacza jego autonomii od państwa. Ponadto przychylenie się do argumentacji organu w istocie zrzucałoby ciężar wadliwie ustalonych opłat na barki jednostek, co byłoby nie do zaakceptowania w państwie prawnym. Z powyższych względów, na podstawie przepisu art. 146 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego, w kwocie 240 zł (w tym 23% podatku VAT), ustalone w oparciu o przepisy dotyczące stawek minimalnych (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – 17 zł.